II SA/Gl 156/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 34 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zarzutów z dnia 3 października 2018 r. pełnomocnika J. B. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., w przedmiocie egzekucji obowiązku niepieniężnego nałożonego decyzją z dnia [...], znak: [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, utrzymującą w mocy decyzję PINB w M. nr [...] z dnia [...], zapadłych w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm – dalej p.b.), postanowił uznać zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 p.b., nałożono, na inwestora J. B. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 7,06 m x 5,04 m i 2,50 m x 1,09 m wraz z tarasem o wymiarach 3,17 m x 2,54 m i 2,50 m x 2,08 m, zlokalizowanych na działce nr ewid. 1, położonej w miejscowości O., gmina Z.. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Gl 517/15, oddalono skargę J. B. na decyzję odwoławczą WINB z dnia [...]. W dniu 29 listopada 2017 r. wyrokiem NSA, sygn. II OSK 557/16, oddalono skargę kasacyjną złożoną przez J. B. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, upomnieniem z dnia [...], nr [...], wezwano J. B. do jego wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, z pouczeniem, iż w przypadku niewykonania obowiązku w ww. terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 9 maja 2018 r. W dniu [...] wystawiono tytuł wykonawczy, którego odpis został doręczony zobowiązanemu w dniu 28 września 2018 r. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie jest obarczone wymogami ani co do sposobu wykonania, ani co do osobistego wykonania, czy nadzoru zobowiązanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik zobowiązanego, zaskarżając je w całości. Zarzucono: błędną ocenę stanu faktycznego w postaci przyjęcia, iż stan zdrowia zobowiązanego pozwala na zorganizowanie rozbiórki obiektu budowlanego oraz pominięcie przedłożonych do zarzutów dowodów, w szczególności z dokumentacji medycznej zobowiązanego. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano m. in., że zobowiązany cierpi na liczne schorzenia, a ich charakter pozwala na postawienie tezy, iż są one nieuleczalne. Przedłożone do sprawy dowody zostały przez wierzyciela pominięte, a wnioski wyciągnięte są błędne. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...], znak [...], wydanym m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, 141 i 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że stan zdrowia może stanowić przyczynę niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym tylko w sytuacji, gdy obowiązek ten ma charakter osobisty, a za taki obowiązek niewątpliwie nie może zostać uznany obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Informacja o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i stosowaniu środków przymusu przez organ egzekucyjny powinna być kierowana bezpośrednio do zobowiązanego, co uczyniono. Z brzmienia przepisu art 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wynika bowiem, że tytuły wykonawcze powinny być doręczone bezpośrednio zobowiązanemu, a nie innej osobie, jak choćby pełnomocnikowi zobowiązanego. Skargę na postanowienie WINB złożył pełnomocnik zobowiązanego, zaskarżając je w całości. Zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną, ponowną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to błędną wykładnię art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż stan zdrowia skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką zarzutu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Przez wzgląd na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżący cierpi na liczne schorzenia, które są nieuleczalne. Skarżący w istocie jest terminalnie i obłożnie chory, zatem błędne jest twierdzenie organu, jakoby mógł wykonać obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego i go zorganizować. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg ustalonego wzoru. Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 32 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 powołanej ustawy). Według art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Elementy składowe tytułu wykonawczego określa przepis art. 27 § 1 pkt 1- 14 u.p.e.a. W świetle tej regulacji tytuł wykonawczy zawiera m. in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że niewykonalność obowiązku, o jakiej mowa w art. 33 §1 pkt 5 wymienionej ustawy, musi mieć charakter obiektywny. Nie wystarczą w tej mierze jedynie subiektywne zapewnienia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek, że nie może on go wykonać. Aby skutecznie powołać się na art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a. konieczne jest wykazanie, że realizacja obowiązku jest w zasadzie niemożliwa przez każdą osobę, która miałaby go wykonać. Aby zły stan zdrowia zobowiązanego mógł stanowić przeszkodę powodującą niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musiałby to być obowiązek osobisty, kiedy to wykonanie go w inny sposób i np. poprzez inne osoby, nie byłoby możliwe. W okolicznościach niniejszej sprawy na uwagę zasługuje fakt, że obowiązek rozbiórki obiektu nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym. Powołana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie formułuje nakazu osobistego wykonania nałożonego obowiązku. Podmiot, na którym spoczywa obowiązek, ma pełną swobodę wyboru sposobu, w jaki go zrealizuje. Musi on jedynie zapewnić osiągnięcie skutku, jakim jest powstanie stanu zgodnego z prawem. W kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza to, że skarżący nie musi osobiście dokonać rozbiórki obiektu, lecz może w tym celu skorzystać z pomocy osób trzecich. Kwestie zdrowotne, czy też finansowe nie prowadzą w żadnym wypadku do automatycznego uznania takiego obowiązku za obiektywnie niewykonalny (np. wyrok WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Bk 522/12). Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, obiektywna niemożliwość wykonania obowiązku występuje wówczas, gdy nawet przy zastosowaniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, nie ma możliwości usunięcia trwałych przeszkód uniemożliwiających wykonanie rozbiórki. Niewykonalność ta mogłaby wynikać z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w samej naturze nałożonych obowiązków (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05; wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07). Zatem, żaden z argumentów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego nie okazał się trafny. Objęty tytułem wykonawczym obowiązek jest wymagalny i wykonalny. Skoro nie został wykonany dobrowolnie wcześniej, czy to osobiście, czy przy pomocy innych osób, należało wdrożyć postępowanie egzekucyjne. Nie było żadnych przeszkód, by skarżący w realizacji obowiązku objętego tytułem wykonawczym posłużył się inną osobą umocowaną, jak np. w niniejszej sprawie sądowej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.