II SA/Gl 156/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 27 sierpnia 2019 r. nr X/182/2019 w przedmiocie miejskiego programu związanego ze zmianą systemu ogrzewania oddala skargę. Rada Miejska w Bielsku - Białej w dniu 27 sierpnia 2019 r. podjęła uchwałę nr X/182/2019 w sprawie Miejskiego programu związanego ze zmianą systemu ogrzewania. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 4 ust.1 i art 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) W myśl z § 1 ust. 1 i ust. 2 Rada Miejska postanowiła przyjąć wskazany program, adresując go do osób, które ponoszą zwiększone koszty ogrzewania lokalu wynikające z trwałej zmiany systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na ogrzewanie gazowe, elektryczne, olejowe lub polegające na podłączeniu do miejskiej sieci ciepłowniczej. W § 5 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewoda Śląski (dalej jako Wojewoda, organ nadzoru lub skarżący) wniósł skargę na wskazaną powyżej uchwałę na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem jako sprzecznej z art. 8 ust. 2 , art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn . Dz.U. z 2019 r., poz. 1507) w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483) i art. 4, art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa. Odwołując się do przepisów art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych organ nadzoru stwierdził, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych w nim zawartych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeśli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, trzeba uznać, że jest to akt prawa miejscowego. W § 5 uchwały przewidziano, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego", który w ocenie organu nadzoru jest niezgodny z prawem. Kwestionowana uchwała nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w tym wymienionych w pkt 2 oraz w pkt 10 tego przepisu. Rada podejmując powyższą uchwałę działała m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8 ust. 2 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 332/17 czy w Lublinie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 25/07 organ stwierdził, że w jego świetle uchwala ustającą miejski program związany ze zmianą systemu ogrzewania nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała nie posiada bowiem cech, które umożliwiałyby zakwalifikowanie do tej kategorii aktów. Nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia określonych celów, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tymczasem przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym czy art. 8 ust. 2 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, z których Rada Miejska wywiodła kompetencje do podjęcia kwestionowanej uchwały, nie zawierają w swej treści szczególnego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Sama zaś uchwała nie posiada cech generalności i abstrakcyjności. Nie może zatem być uznana za akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i z tego powodu podlegać w urzędowym publikatorze. Skoro zaś Rada Miejska uzależniła wejście w życie uchwały stanowiącej akt kierownictwa wewnętrznego od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego to uznać należy, że uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem niezgodności z prawem całej uchwały, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego zdaniem organu nadzoru uchwała zawiera też inne postanowienia niezgodne z prawem. Ustalenia, o których mowa w art. 110 ust. 3 (chyba ust. 10) ustawy nie są aktami prawa powszechnie obowiązującymi, lecz stanowią instrumenty wewnętrznego kierownictwa. Zawarte w nich treści mogą być kierowane wyłącznie do jednostek struktury pomocy społecznej, a nie do pomiotów pozostających poza tymi strukturami. Nie mogą też podstawą wydawania aktów indywidualnych. Tymczasem ustalenie zakresu podmiotowego oraz sposób zakresu udzielania wsparcia, zawarte w załączniku do przedmiotowego zarządzenia (uchwały) wykracza poza granice przewidziane dla lokalnego programu pomocy społecznej. Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Co do zasady ma charakter jednorazowy i wymaga wcześniejszego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Przyznanie tego typu pomocy odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego. W § 2 ust. 5 załącznika do uchwały Rada Miejska wskazała, że dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie, uprawniający do otrzymania pomocy nie może przekroczyć 500% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo osoby w rodzinie. W ocenie organu nadzoru brak było delegacji ustawowej do podwyższenia w programie osłonowym kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy. Program osłonowy będąc aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do organów gminy jest aktem planistycznym, programowanym. Rada Miejska uprawniona jest do podwyższenia kryterium dochodowego w drodze odrębnej uchwały – na mocy upoważnienia zawartego w art. 8 ust. 2 ustawy. Uchwała taka, jako akt wielokrotnego stosowania, skierowany do nieokreślonego grona adresatów stanowi kat prawa miejscowego, który powinien być opublikowany w dzienniku urzędowym i którego obowiązywanie jest od tej publikacji uzależnione. Odmienny jest więc charakter prawny obu uchwał, w związku z czym Rada Miejska nie była uprawniona do połączenia w jednej uchwale regulacji dotyczącej programu osłonowego oraz podwyższenia kryterium dochodowego. Wreszcie w § 3 w związku z § 2 załącznika do uchwały Rada określiła sposób wyliczania wysokości zasiłków celowych na dofinansowanie zwiększonych kosztów ogrzewania. W przekonaniu organu nadzoru Rada w drodze uchwały w sposób autorytatywnie przesądziła o treści decyzji administracyjnej, mimo, że rozstrzygnięcie (i uzasadnienie) powinny zostać ustalone po przeprowadzeniu indywidualnego postępowania. Nadto w § 4 ust. 1 załącznika rada ustaliła, że warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania o udzielenie pomocy jest złożenie wniosku i przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika MOPS, mimo, że warunki te wnikają z ustawy (w szczególności z art. 102 ust. 1 i art. 106 ust. 3 i ust. 4 ustawy). W ocenie organu nadzoru nie istnieje żadna podstawa zezwalająca na ustalenie szczegółowych zasad dofinansowania zwiększonych kosztów ogrzewania w przypadku trwałej zmiany systemu ogrzewania, a zatem przedmiotowa uchwała wydana została bez podstawy prawnej. Nie może bowiem takiej stanowić przepis art. 110 ust.10 ustawy. Wobec tego, że organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień, obowiązuje zakaz domniemania kompetencji należy uznać skargę za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Gmina Bielsko – Biała reprezentowana przez Prezydenta Miasta Bielska- Biała wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Przyznała, iż Wojewoda twierdząc, iż sporna uchwała nie stanowi prawa miejscowego lecz akt o charakterze planistycznym, programowym odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie rozpatrującego sprawę dotyczącą uchwały w sprawie przyjęcia programu Karta Seniora. Kwestionowana uchwała zaskarżona przez Wojewodę dotyczy innej materii- Miejskiego programu związanego ze zmianą systemu ogrzewania, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w podobnej sprawie oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę w przedmiocie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci Lokalnego Programu Osłonowego dla osób, które ponoszą zwiększone koszty grzewcze lokalu związane z trwałą zmianą systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym. Przytaczając szerokie fragmenty uzasadnienia do tego wyroku stwierdził, że uchwała taka wydana została na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Wprawdzie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 100 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały mającej charakter prawa miejscowego, ale w podstawie kwestowanej uchwały wskazano także art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z tego powodu uchwała będzie miała inny charakter niż akt kierownictwa wewnętrznego, z uwagi na to, iż jej regulacje odnosić się będą do ogółu mieszkańców gminy, a nie tylko podmiotów powiązanych organizacyjnie z jej organem wykonawczym. Nie można podzielić twierdzenia organu nadzoru, iż brak podstawy do podwyższenia w programie osłonowym kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Niezasadny jest także zarzut Wojewody, iż z uwagi na treść § 3 związku z § 2 załącznika do uchwały autorytarnie przesądzono o treści decyzji administracyjnej. Przepisy zawierające m.in. słowo "może" na taki charakter nie wskazują. Mając powyższe na uwadze Rada wskazała, iż stanowisko Wojewody Śląskiego jest niezasadne i skarga winna zostać oddalona w całości. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 2020 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl zaś art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w powyższym przepisie organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, który – w razie uwzględnienia skargi – stwierdza nieważność tej uchwały lub zarządzenia w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi). W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 ustawy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, natomiast w trybie art. 93 ust. 1 ustawy złożył skargę do sądu administracyjnego. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Lex nr 186663). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że jest ona zgodna z obowiązującym prawem i została oparta na adekwatnym upoważnieniu ustawowym wynikającym z przepisów ustawy o pomocy społecznej. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876). Ze wskazanych przepisów ustrojowych, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na podstawie zaś upoważnień ustawowych gminie przysługuje uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Przepisami prawa materialnego, w oparciu o które podjęto badaną uchwałę były regulacje ustawy o pomocy społecznej. Jednym z jej głównych celów jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy) Realizacja tego zamierzenia odbywa się m.in. poprzez szeroki katalog świadczeń pieniężnych i niepieniężnych wymienionych w art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy, do których zalicza się również zasiłek celowy, przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, opału, czy też odzieży (art. 39 ust. 1 ustawy). Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa w głównej mierze na gminach, zaś do ich zadań własnych należy podejmowanie działań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznania potrzeb lokalnej społeczności, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych (art. 17 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy), a także lokalnych programów pomocy społecznej (art. 110 ust. 10 te ustawy). Należy zatem podzielić stanowisko organu nadzoru, że wymienione powyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego. Ustanowienie aktu prawa miejscowego powinno odwoływać się do wyraźnego upoważnienia ustawowego, którego nie ma powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepis art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Jednak na pierwszym miejscu w podstawie prawnej uchwały wskazano przepis art. 8 ust. 2 ustawy stanowiący, że rada gminy może w drodze uchwały podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarujące – 701 zł) i w ust. 1 pkt 2 (kryterium dochodowe na osobę w rodzinie – 528 zł), uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej jej adresatów mają przesadzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako prawa miejscowego. Jeśli dany akt zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I OSK 988/10 czy z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 669/09.). Z uwagi więc na powołanie w podstawie prawnej tego przepisu zaskarżona uchwała, będzie zatem miała już inny charakter, aniżeli akt kierownictwa wewnętrznego, a to z uwagi na fakt, iż jej regulacje w sposób oczywisty będą odnosiły się do ogółu mieszkańców gminy, a nie tylko do podmiotów organizacyjnie powiązanych z jej organem wykonawczym. W procesie kwalifikacji poszczególnych regulacji i nadawania im waloru aktów prawa miejscowego niezbędne jest zatem ustalenie, czy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno- generalnym są kierowane do nieograniczonego kręgu adresatów na terenie właściwości danego organu. Wobec przywołania w podstawie prawnej art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kwestionowana uchwała będzie więc wydana na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Skoro zatem kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 13 ust. 2 podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Nie jest więc niezgodna z prawem regulacja zawarta w § 5 kwestionowanej uchwały, a stąd nie można uznać, iż uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Odnosząc do pozostałych zarzutów organu nadzoru sprowadzających się w istocie do zarzutu braku możliwości w akcie kierownictwa wewnętrznego, akcie o charakterze planistycznym, programowym podwyższenia kryterium dochodowego, Sądowi znana jest linia orzecznicza w myśl której wobec odmiennego charakteru uchwał w zakresie programu osłonowego oraz podwyższenia kryterium dochodowego nie jest możliwe połączenie tych zagadnień w jednej uchwale. Stanowiska tego jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. W ocenie Sądu program związany ze zmianą systemu ogrzewania wychodzi naprzeciw potrzebom związanym z ochroną środowiska i niezbędną w tym zakresie koniecznością współdziałania władz gminnych i jej mieszkańców w kierunku zapewnienia czystego powietrza i zapobiegania jego zanieczyszczeniem. Z drugiej strony zmiana systemu ogrzewania lokali zwiększy koszty tego ogrzewania i stąd kontrolowana uchwała w swej konstrukcji zakłada konieczność wsparcia mieszkańców gminy z powodu ponoszenia tych zwiększonych kosztów ogrzewania, przyjmując rozwiązania funkcjonujące w systemie pomocy społecznej- zasiłków celowych. Sąd też nie można podzielić stanowiska Wojewody, że w uchwale doszło do połącznie ze sobą nie powiązanych wzajemnie materii i przepisów. W ocenie Sądu, dopiero łączne przedstawienie powyższych zagadnień pozwala na ukształtowanie w sposób komplementarny przyznanych jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji w zakresie diagnozowania problemów i potrzeb społecznych występujących na obszarze ich działania (lokalne programy pomocy społecznej) z podejmowaniem działań zmierzających do ich rozwiązania (programy osłonowe i wynikające z nich świadczenia z pomocy społecznej – m.in. w formie zasiłków celowych). Wprawdzie zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uregulowane w ustawie o pomocy społecznej, a celem tego świadczenia jest m.in. zaspokojenie potrzeb związanych z zakupem opału, jednak nie wszystkie przesłanki ustalenia prawa do tego świadczenia są zawarte w ustawie, czego wyrazem jest art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pozwalający na ukształtowanie kryterium dochodowego uprawniające do przyznania zasiłku celowego, na innym – wyższym poziomie. Kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała z jednej więc strony określa istniejący problem społeczny związany z potrzebą zmniejszenia kosztów ogrzewania lokali mieszkalnych spowodowanych zmianą paliwa grzewczego - ze stałego na gaz ziemny, z drugiej zaś wprowadza propozycje jego rozwiązania w formie powszechnie wykorzystywanych w systemie pomocy społecznej świadczeń w postaci zasiłków celowych, jednak z istotnie zmienionym kryterium dochodowym uprawniającym do tego świadczenia, a mianowicie określonym na poziomie 500% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej albo osoby w rodzinie. Ukształtowane w ten sposób kryteria dochodowe, mające korzystniejszy dla beneficjentów charakter, aniżeli kryteria ustawowe, w sposób bezpośredni wynikają z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i realizują uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do organizacji pomocy społecznej z uwzględnieniem potrzeb lokalnej społeczności. Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzje wydawane w oparciu o kontrolowaną uchwałę będą posiadały podstawę prawną. Nie można przy tym podzielić twierdzenia organu nadzoru, że uchwala przez treść § 3 w związku § 2 załącznika do uchwały w sposób autorytatywnie przesądziła o treści przyszłych decyzji. Fakt przeprowadzenia każdorazowo indywidulnego postępowania na wniosek oraz użycie sformułowania "może" w sposób zdecydowany przeczy tym obawom organu. Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami tak w zakresie ustanowionych w niej unormowań co do realizacji programu osłonowego dla osób ponoszących zwiększone koszty grzewcze w związku z trwałą zmianą systemu grzewczego, jak i powołanej podstawy prawnej. W szczególności należy podkreślić, że kontrolowana uchwała została wydana w oparciu o istniejące upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, które mogło stanowić podstawę do zwiększenia kryteriów dochodowych dla zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 39 ust. 1 tej ustawy w ramach przyjętego Miejskiego programu związanego ze zmianą systemu ogrzewania. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Mając zatem na względzie, że zakwestionowana uchwała odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. oddalił skargę w całości.