II SA/Gl 1560/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. M., P. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.244.2022.AG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Rozstrzygana sprawa dotyczy legalności budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce o numerze 1 przy ul. [...] w K. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w kwietniu 2007 r. Organ nadzoru budowlanego dnia 23 listopada 2007 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że na przedmiotowej działce wybudowano bez podstawy prawnej budynek rekreacji indywidualnej, w konstrukcji drewnianej, posadowiony na gruncie za pomocą słupów betonowych oraz studnię kopaną do czerpania wody (budowa studni została rozpoznana ostatecznie odrębną decyzją PINB nr [...] z dnia 2 października 2008 r.). Według oświadczenia właścicieli posesji, złożonego do protokołu, budowa budynku została zakończona w maju 1994 roku. Rozpatrując sprawę PINB postanowieniem z 10 stycznia 2008 roku, wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud., zobowiązał właścicieli nieruchomości M. i P. M. do przedłożenia do 20 maja 2007 roku dokumentacji legalizacyjnej spornego budynku. Dnia 2 października 2008 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą nakazano rozebrać przedmiotowy budynek. Od decyzji złożono odwołanie do organu wyższego stopnia i w wyniku jego rozpoznania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w dniu 26 listopada 2008 r., znak; OWO/BB/Z-7144/111/08, którą uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, iż sprawa powinna zostać rozpoznana na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r., w oparciu o art. 36 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy. PINB rozpatrując ponownie sprawę, uwzględniając zalecenia ŚWINB, uznał za zasadne oprzeć się na przepisie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Ustalił, że teren, na którym mieści się działka nr 1, leżał na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla którego sporządzono studium uchwalone przez Radę Gminy M. nr [...] z dnia [...], według którego teren ten to "strefa ochrony terenów otwartych obejmująca tereny rolne". W konsekwencji organ w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w dniu 23 marca 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał właścicielom nieruchomości dokonać rozbiórki przedmiotowego obiektu. W wyniku złożonego odwołania ŚWINB wydał decyzję w dniu 29 lipca 2009 r., znak; [...], którą uchylił decyzję PINB i ponownie przekazał sprawę do rozpoznania. ŚWINB wskazał, iż na terenie objętym postępowaniem nie ma aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki budynku. Ponownie rozpoznając sprawę PINB postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 r. wezwał właścicieli nieruchomości do wystąpienia do Wójta Gminy M., w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. Jednocześnie PINB zawiesił postępowanie administracyjne. W związku z tym, że do końca sierpnia 2010 r, właściciele posesji nie przedłożyli wymaganych dokumentów, ani też nie został uchwalony nowy plan miejscowy, organ powiatowy postanowieniem z 10 września 2010 roku podjął z urzędu postępowanie administracyjne. Dnia 7 października 2010 r. do organu wpłynęło pismo właściciela nieruchomości informujące, że w [...] odbyło się posiedzenie Komisji Infrastruktury Rady Gminy w M., podczas którego poruszono problem budynków usytuowanych przy ul. [...] w K. W efekcie został złożony wniosek Komisji do Rady Gminy o zmianę studium i szybkie opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego terenu. PINB pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy M. z prośbą o przekazanie do akt sprawy informacji o ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla terenów objętych postępowaniem. Dnia 5 października 2017 r. do organu administracji wpłynęło pismo Wójta Gminy M., informujące, że na terenie objętym postępowaniem został już opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewody Śląskiego poz. [...] z dnia [...] r. Zgodnie z wypisem i wyrysem z mpzp, działka numer 1 zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...] o przeznaczeniu podstawowym; zieleń śródleśna, stałe i sezonowe wody powierzchniowe z zakazem lokalizacji budynków i budowli. Wobec powyższego PINB decyzją z dnia 8 marca 2021 r. nakazał właścicielom nieruchomości dokonać rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce o numerze 1 przy ul. [...] w K., gmina M. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli jej adresaci reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucili obrazę przepisów prawa materialnego i procesowego, i na tej podstawie wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Dnia 5 maja 2021 r. ŚWINB wydał postanowienie, znak; WINB-WOA.7721.161.2021.AN, którym zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na gruncie art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej działki, na okoliczność ustalenia czy na przedmiotowej działce w dalszym ciągu jest posadowiony budynek objęty postępowaniem. Decyzją z 20 października 2021 roku, znak: WINB-WOA.7721.161.2021.AN Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił skarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Podkreślono, że koniecznym jest uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez ustalenie pewnej daty powstania budynku. Zdaniem ŚWINB organ pierwszej instancji powinien w tym zakresie pozyskać ortofotomapy dla przedmiotowego terenu, obejmujące rok 1994. Powinien również przesłuchać świadków, np. właścicieli działek sąsiednich, których zeznania mogą pomóc w ustaleniu daty budowy obiektu. Ponadto PINB powinien również wystąpić o uzyskanie informacji z zasobów archiwalnych dokumentacji budowlanej, z jednoczesnym ustaleniem czy zasoby są kompletne czy też nie. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji uzupełnił akta postępowania o wydruki z ortofotomapy z 1996 roku i 2003 roku. Na wydruku z 1996 roku działka numer 1 pozostawała niezabudowana. Wydruk z 2003 roku wskazuje na wybudowanie spornego obiektu. Jednocześnie 4 kwietnia 2022 roku Wójt Gminy M., w odpowiedzi na zapytanie PINB poinformował, że w rejestrach organu nie odnaleziono żadnych pozwoleń na budowę ani żadnych adnotacji w tym zakresie. Pismem z 10 maja 2022 roku właścicielka nieruchomości oświadczyła, że sporny budynek powstał przed 2000 rokiem, na dowód czego przedłożyła kopie; 1) potwierdzenia opłaty za podatek od nieruchomości za lata 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003; 2) umowę ubezpieczenia budynku, zawartą 13 czerwca 1997 roku. 3) korespondencję w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, 4) kopię aktu notarialnego rep. A nr [...] sporządzonego 25 lipca 2007 roku na okoliczność darowizny działki numer 1 przez S. K. na rzecz obecnych właścicieli. Decyzją nr [...] z 19 maja 2022 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w trybie art. 48 ust. 1 pr. bud., nakazał właścicielom nieruchomości rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce o numerze 1 przy ul. [...] w K., gmina M. Organ wyjaśnił, że zgromadzone materiały dowodowe pozwalają przesądzić, że po 1996 roku na działce numer 1 został w warunkach samowoli budowlanej wybudowany budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 53,19 m2. Z uwagi zaś na wszczęcie niniejszego postępowania w 2006 roku, PINB stosował przepisy sprzed nowelizacji Prawa budowlane z września 2020 roku. Organ I instancji stwierdził, że budowa obiektu była niezgodna z przepisami prawa miejscowego obowiązującego w dacie budowy, jak i obecnie, co stanowi konieczność wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z 6 czerwca 2022 roku złożyli jej adresaci reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem odwołujących się w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 37 poprzedniej ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzonemu postępowaniu zarzucono niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jego błędną interpretację. Sporny budynek powstało bowiem w 1994 roku, a nie jak to przyjął PINB - po 1996 roku. Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając jego ustalenia oraz wywiedzione z nich skutki prawne. Uznał, że PINB w Z. zastosował prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Ustalenia w tym zakresie pozwalają stwierdzić, że budynek został wybudowany po 1996 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku wybudowania lub budowania obiektu budowlanego bądź jego części w warunkach samowoli budowlanej, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać rozbiórkę tego obiektu lub jego części. Od tej reguły ustawodawca wprowadził odstępstwo w postaci możliwości przeprowadzenia, przy spełnieniu określonych warunków, postępowania legalizującego. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności organ zobligowany jest do podjęcia próby legalizacji tej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest więc zasadniczym środkiem prawnym, a najdalej idącą, najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Legalizacja obiektu w trybie art. 48 pr. bud. przebiega niejako dwustopniowo. Na pierwszym etapie o dopuszczalności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który - uznając, że doszło do budowy bez właściwego pozwolenia - bada, czy dany obiekt budowlany: 1) jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) a także czy nie narusza przepisów (w szczególności techniczno-budowlanych) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu (lub jego części) do stanu zgodnego z prawem. Zatem tylko uznając legalizację za dopuszczalną na gruncie przepisów prawa miejscowego, organ może i powinien nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. Skoro zaś w niniejszej sprawie ustalono brak zgodności obiektu z tymi przepisami, nakaz rozbiórki stał się koniecznością. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli jej adresaci reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania i wstrzymania zaskarżonego aktu zarzucili ŚWINB w Katowicach naruszenie: 1) art. 7, art. 8 §1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to w odniesieniu do znajdujących się w aktach ortofotomap oraz dokumentów, bez jednoczesnego przesłuchania osobowych źródeł dowodowych – córki skarżących, skarżących oraz sąsiadów skarżących, na okoliczność daty powstania przedmiotowego budynku, a w konsekwencji - błędnego ustalenia tej daty, rzutującej jednocześnie na stan prawny zastosowany w niniejszej sprawie; 2) art. 7, art. 8 §1, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne rozważenie i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego było dokonanie ustalenia faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, iżby budynek rekreacji indywidualnej, należący do skarżących, znajdował się na terenie, który zgodnie z odnośnymi przepisami o planowaniu przestrzennym, nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę; 3) art. 75 §1 w zw. z art. 77 §1 i 78 §1 k.p.a., poprzez zaniechanie przesłuchania osobowych źródeł dowodowych na okoliczność daty powstania przedmiotowego budynku, wobec wyraźnych wątpliwości organu I i II instancji w przedmiocie daty wybudowania spornego obiektu, a w konsekwencji - błędnego ustalenia tej daty; 4) art. 80 k.p.a., wyrażający się w poczynieniu przez organy administracji publicznej, orzekające w sprawie, dowolnych, nie zaś swobodnych ustaleń stanu faktycznego, w żaden sposób nielicujących ze stanem zastanym, a polegających na ustaleniu, iżby sporny budynek rekreacji indywidualnej powstał pomiędzy 1997 a 1998 rokiem, kiedy budynek ten powstał w pierwszych dniach maja 1994 roku; 5) art. 10 §1 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niezapewnienie skarżącym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów sprawy, co naruszyło prawo Skarżących do czynnego udziału w postępowaniu; 6)art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) poprzez jego niezastosowanie, a to z uwagi na nieprawidłowe ustalenie przez organ I i II instancji stanu prawnego sprawy i zastosowanie w stosunku do nieruchomości Skarżących przepisów planistycznych, które weszły w życie po dacie powstania budynku rekreacji indywidualnej. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczy samowoli budowlanej. Okoliczność powyższa jest bezsporna. Kluczowe w sprawie jest ustalenie daty powstania przedmiotowego obiektu. W ocenie Sądu trafne są ustalenia organów, iż nastąpiło to po 1996 r. Świadczą o tym przede wszystkim wydruki ortofotomapy z 1996 r. i 2003 r. Nie są przekonujące twierdzenia skarżących, iż mapy lotnicze w tym zakresie są błędne. Nie wskazali jakiegokolwiek argumentu przemawiającego za tym poglądem. Jednocześnie istnieją inne dowody wskazujące, że budynek powstał około 1997 r. Sąd zwraca tu przede wszystkim uwagę na pismo poprzedniej właścicielki nieruchomości, a córki skarżących, datowane na dzień 28 lipca 1997 r. Wnosi ona do Wójta Gminy M. o zmianę przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym w związku z zamiarem budowy budynku rekreacji indywidualnej. Zatem w tym czasie sporny obiekt nie mógł istnieć. Pozostała korespondencja (między innymi dotycząca opodatkowania nieruchomości) również datuje się najwcześniej na rok 1997. W związku z powyższym zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione. Również za nie mający wpływu na treść rozstrzygnięcia Sąd uznaje zarzut dotyczący nieprzesłuchania skarżących, ich córki oraz sąsiadów. Zebrana w sprawie dokumentacja wyraźnie wskazuje, że sporny obiekt mógł powstać najwcześniej pod koniec 1996 r. Konsekwencją powyższego jest to, że organy nadzoru budowlanego w sprawie zastosowały prawidłową postawę prawną podjętych swych rozstrzygnięć, czyli przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). W związku z tym, że postępowanie zostało wszczęte w 2007 r. zastosowanie znalazł art. 48 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli Prawa budowlanego, która nastąpiła na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471). Zgodnie z przepisami intertemporalnymi tego aktu do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. w ustalonym stanie faktycznym sprawy przepisy Prawa budowlanego. Wspomniane wyżej przepisy przewidują dwa sposoby zakończenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Pierwszy to jej legalizacja samowoli, drugi - nakaz rozbiórki. Legalizacja jest możliwa jeżeli budowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 48 ust. 2 ustawy). Konieczne jest zatem dokonanie ustaleń również w tym zakresie. Na dzień wszczęcia postępowania działka, której dotyczy postępowanie nie była objęta przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla tego terenu nie została również wydana decyzja o warunkach zabudowy. Poprzednio obowiązujący plan ogólny, przyjęty uchwałą Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] przewidywał, że działka ewidencyjna nr 1 leży na terenie oznaczonym w tym planie symbolem "R l- Obszar Użytków Rolnych" dla którego nie dopuszcza się lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, dopuszcza się natomiast lokalizację urządzeń sportu i rekreacji bez obiektów kubaturowych. Obecnie obowiązujący plan miejscowy, przyjęty uchwałą Rady Gminy w M. z dnia [...] nr [...] (Dz.U. Wojewody Śląskiego poz. [...] z dnia [...]) wskazuje, że przedmiotowa działka jest zlokalizowana na terenie o przeznaczeniu podstawowym "zieleń śródleśna, stałe i sezonowe wody powierzchniowe z zakazem lokalizacji budynków i budowli". Powyższe pozwala stwierdzić, że żaden z obowiązujących na nieruchomości skarżących planów miejscowych nie przewidywał możliwości wznoszenia tam obiektów kubaturowych. Co więcej, wprowadzono tam zakaz realizacji takich przedsięwzięć. W okresie luki planistycznej skarżący nie uzyskali również decyzji o warunkach zabudowy. Zatem należy uznać, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego mogły zatem jedynie zastosować rozwiązanie przewidziane w art. 48 ust. 1 pkt 1, czyli orzec rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.