II SA/Gl 1564/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta T. po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T., decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 11a i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ulicy [...] w T. – I etap od ul. [...] do ul. [...]". Jednocześnie decyzją zatwierdzono podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdzono projekt budowlany i nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne uzyskało wymagane ustawą uzgodnienia, zaś projekt budowlany spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Inwestor udzielił też pisemnych wyjaśnień do uwag stron, w tym Z. P., K. J. oraz B. i A. N. jako spadkobierców po S. N. Uzasadniając nadanie decyzji na wniosek inwestora rygoru natychmiastowej wykonalności, organ I instancji powołał się na uzasadniony interes społeczny oraz gospodarczy, związany z zapewnieniem właściwych parametrów dla istniejących dróg publicznych i poprawę warunków bytowych mieszkańców okolicznych posesji. Ulica [...] stanowi bowiem podstawową arterię komunikacyjną, do której będą włączone drogi boczne. Stąd też organ I instancji dopatrzył się przesłanek do uwzględnienia wniosku zarządcy drogi. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Z. P., B. N. i A. N. – współwłaściciele działki nr "1", położonej częściowo w liniach rozgraniczających drogę i po podziale w części przechodzącej na własność Gminy T. Z. P. sprzeciwiła się podziałowi tej nieruchomości celem poszerzenia ul. Wiązowej dla urządzenia chodnika obustronnego o szerokości 2 m oraz ułożenia wszystkich mediów w jej działce. Odwołująca się zakwestionowała także zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie przez B. N. i A. N. terminowi do wniesienia odwołania, zaś zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., po rozpatrzeniu wniesionego w ustawowym terminie odwołania Z. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach..., orzekł o: I. uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działki nr "2" i w tym zakresie umorzył postępowanie, II. dodaniu w pkt 11.4, dotyczącym przebudowy sieci uzbrojenia terenu zdania drugiego o przywołanej treści. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest zastosowanie przepisów tzw. specustawy drogowej, gdyż inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej drogi publicznej. Zdaniem organu, złożony przez zarządcę drogi wniosek był też kompletny i spełnia wymogi art. 11d ustawy oraz zawiera wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Przedmiotowa inwestycja nie wymagała też przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zaś organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i właściwie zastosował przepisy ustawy drogowej – oprócz wad, skorygowanych zaskarżoną decyzją. Mianowicie, działka nr "2" znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zaś z mocy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i h ustawy, należało nałożyć ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w celu skutecznego wykonywania uprawnienia inwestora do wejścia w teren nieruchomości, będących własnością osób trzecich w związku z przebudową infrastruktury. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Z. P., organ odwoławczy wyjaśnił, że organy administracji nie mają możliwości korygowania rozwiązań projektowych, ani badania celowości i racjonalności przyjętych rozwiązań projektowych. Inwestor w odpowiedzi na pismo organu odwoławczego oświadczył zaś, że nie jest możliwa zmiana przyjętych rozwiązań geometrycznych w rejonie działki nr "1". Zdaniem organu, skoro działka ta jest niezabudowana, zaprojektowana droga najmniej ingeruje w zabudowę, zaś zaprojektowanie chodników w dzielnicy domków jednorodzinnych, ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa pieszych. Budowa sieci uzbrojenia terenu zamyka się zaś w granicach nowopowstałej działki nr "3", wyodrębnionej z działki nr "1". Zdaniem Wojewody spełnione też zostały przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 17 ust. 1 ustawy. Stąd też zarzuty odwołania uznano za nieuzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego Z. P. zarzuciła brak jednoznacznego uzasadnienia co do prowadzenia przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej szerokości pasa nowej drogi (jezdni i chodników) oraz przeznaczenia na ten cel terenów tylko z jednej strony drogi oraz brak wyjaśnienia przez inwestora, czy był to jedyny wariant przebiegu drogi. Nadto, skarżąca podniosła, że nie otrzymała odszkodowania z tytułu przejęcia własności części działki i utraty atrakcyjności pozostałej części. Wskazała też, że przed wydaniem decyzji ostatecznej, inwestycja była już prowadzona, co jej zdaniem z góry wykluczało polubowne załatwienie sprawy, bądź korektę projektu zgodnie z jej sugestiami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżąca zakwestionowała powtórnie wybudowanie chodników z dwóch stron drogi o szerokości 2 m. Nadto, wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Działając z urzędu, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten wymienia rodzaje decyzji odwoławczej. W świetle tej regulacji organ odwoławczy wydaje decyzję, w której zgodnie z § 1 tego przepisu: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast z mocy § 2 tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Tymczasem w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, lecz sama treść rozstrzygnięcia nie podpada pod przesłanki ustawowe. Jedynie pkt I osnowy decyzji spełnia bowiem wymogi tego przepisu, gdyż organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej działki nr "2" i w tym zakresie umorzył postępowanie. Natomiast w pkt II decyzji zamieszczono orzeczenie o uzupełnieniu decyzji organu I instancji w pkt 11.4 – poprzez dodanie zdania drugiego o podanej treści. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie zostało jednak wymienione w treści art. 138 kpa. Korekta wad prawnych decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym możliwa jest zaś jedynie w ramach wynikających z tego przepisu kompetencji. Nie jest zatem możliwe uzupełnienie przez organ odwoławczy treści rozstrzygnięcia jedynie przez zawarcie dodatkowego orzeczenia – bez uchylenia konkretnego zapisu osnowy decyzji jako jej części i rozstrzygnięcie w tym zakresie co do istoty. Zatem, o ile organ odwoławczy prawidłowo dopatrzył się konieczności zawarcia dodatkowego orzeczenia co do istoty, winien był uchylić decyzję organu I instancji również w pkt 11.4 i w tym zakresie orzec co do istoty poprzez nadanie pełnego brzmienia rozstrzygnięcia. Co więcej, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy nie wydał żadnego rozstrzygnięcia co do pozostałej części decyzji organu I instancji, aczkolwiek skarżąca w odwołaniu kwestionowała zarówno przeznaczenie części jej nieruchomości pod inwestycję drogową, jak i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżoną decyzją nie orzeczono bowiem o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części, aczkolwiek z jej uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy w tym zakresie uznał decyzję organu I instancji za zgodną z prawem. Aczkolwiek w orzecznictwie sądowym sporna jest kwestia, czy brak rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w części, stanowi istotne naruszenie prawa, skład orzekający podzielił pogląd, że z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, tego rodzaju orzeczenie stanowi obligatoryjny element decyzji organu odwoławczego, bez którego decyzja ta jest wadliwą decyzją częściową, gdyż oznacza brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zaś nie można domniemywać utrzymania w mocy w pozostałej części decyzji organu I instancji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011 r., s. 516 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11, LEX nr 1937331, z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11, LEX nr 1296070). Zasada ta odnosi się również do decyzji odwoławczych na gruncie tzw. specustawy drogowej. Co prawda przepis art. 11g ust. 3 tej ustawy, stanowi że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki, to jednak zasada ta nie modyfikuje treści art. 138 kpa w zakresie rodzajów decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania winien zawrzeć w decyzji rozstrzygnięcie co do całości odwołania, a więc również co do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji – w takim zakresie, w jakim nie uchylił jej oraz nie orzekł ponownie. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. nie ogranicza kompetencji sądu administracyjnego w zakresie kontroli decyzji organu odwoławczego, a jedynie wyklucza możliwość wyeliminowania przez sąd decyzji organu I instancji, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i rozpoczęto budowę drogi (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13, LEX nr 1559974 oraz przywołany w nim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTK ZU 2012/9A, poz. 106). W tym stanie rzeczy, stwierdzając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej złożony w toku rozprawy po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Sąd administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi. Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, poza kognicją organów administracji pozostaje kwestia niezbędności i celowości rozwiązań projektowych i organy te nie są uprawnione do oznaczenia lub korygowania rozwiązań przyjętych na wniosek i nie mają obowiązku rozważania innych wariantów przebiegu drogi oraz oceny słuszności interesów osób trzecich, których właścicielskich uprawnień dotyka projektowana inwestycja (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2250/11, LEX nr 1152151 oraz z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/13, LEX nr 1375640). Z kolei wymogi wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wymienia art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, nie zobowiązując inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu drogi. Zatem organ administracji dokonuje jedynie badania kompletności wniosku i zgodności wymogów tej ustawy oraz Prawa budowlanego, zaś decyzja winna zawierać elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 ustawy. Podkreślić należy też, że chodnik (chodniki) stanowią wraz z infrastrukturą i uzbrojeniem terenu, zlokalizowanymi w pasie drogowym, element tej drogi. Stąd też całość inwestycji podlegała rozpoznaniu na gruncie specustawy drogowej. Poza ramami niniejszej sprawy musi też pozostać kwestia roszczeń odszkodowawczych. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uprawniało zaś inwestora do rozpoczęcia budowy drogi przed uzyskaniem waloru ostateczności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami podjąć rozstrzygnięcie, wymienione w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Zatem korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji możliwe jest jedynie przy uchyleniu w tym zakresie rozstrzygnięcia tego organu. Nieuwzględnienie odwołania w części winno zaś skutkować wydaniem orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie. mw