II SA/Gl 1567/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB), zobowiązał właścicielkę nieużytkowanego budynku zlokalizowanego w M. przy ul. [...] – K. S., do wykonania określonych decyzją robót budowlanych, nadając przy tym przedmiotowej decyzji, zgodnie z treścią art. 108 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) rygor natychmiastowej wykonalności. Roboty miały polegać na: 1. dokonaniu podparcia uszkodzonego stropu w pomieszczeniu na parterze, 2. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych stropu nad pomieszczeniami poddasza, 3. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych stropu nad parterem, 4. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej wraz z wymianą luźnego, uszkodzonego pokrycia dachowego, 5. przemurowaniu spękanych i zarysowanych ścian zewnętrznych wraz ze skuciem luźnych tynków, 6. przemurowaniu spękanych i zarysowanych wewnętrznie ścian nośnych i działowych, 7. wyremontowaniu schodów zewnętrznych od strony ul. Wyszyńskiego, Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. złożyła K. S., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji jest niezbędne ze względu na istnienie bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia osób poruszających się w obrębie przedmiotowego obiektu, w sytuacji, gdy z opinii przedłożonej organowi w dniu [...]r. nie wynika, aby takowe zagrożenie realnie występowało, nadto z opinii nie wynika aby stan techniczny budynku mógł realnie przyczynić się do spowodowania ciężkich strat w majątku bądź zdrowiu, a także życiu osób trzecich, dodatkowo od dnia wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., w sprawie nie pojawiły się jakiekolwiek nowe, dodatkowe okoliczności uzasadniające nadanie rygoru, 2. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez ich zastosowanie pomimo tego, iż dotyczą one zapewnienia należytego użytkowania obiektów budowlanych, natomiast przedmiotowy budynek jest nieużytkowany, nadto nakazanie właścicielowi nieruchomości podjęcia działalności inwestycyjnej, polegającej na dokonaniu wyszczególnionych robót budowlanych, w sytuacji, gdy przepisy prawa budowlanego nie dają podstawy do nakazywania osobom fizycznym, bądź prawnym, podejmowania działalności inwestycyjnej, gdyż wykracza to poza zadania i uprawnienia organu nadzoru budowlanego, co sprzyjać ma zasadzie celowości wydanych przez organ decyzji, 3. art. 138 § 2 zd. 2 in fine k.p.a., poprzez przełamanie zasady polegającej na konieczności wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności wskazanych przez Organ II instancji, np. poprzez brak ustalenia stanowiska strony w przedmiocie aktualnego stanu technicznego budynku, 4. art. 94 §2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak odroczenia rozprawy administracyjnej, pomimo tego, iż ważna przyczyna polegająca na nieprecyzyjnym określeniu przedmiotu rozprawy, obligowała organ do jej odroczenia, 5. art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku w przedmiocie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącej, a tym samym uniemożliwienie jej złożenia oświadczenia w przedmiocie aktualnego stanu technicznego budynku, co miało istotne znaczenie dla sprawy, a przede wszystkim odpowiadało wskazaniom poczynionymi przez Organ II instancji, 6. art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w szczególności brak zweryfikowania, czy wyszczególnione w zaskarżonej decyzji roboty budowlane zostały już wykonane, tak aby podstawę rozstrzygnięć stanowiły dowody przeprowadzone przez Organ, a nie jego domniemania, 7. art. 10 § 2 k.p.a., poprzez brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, po przeprowadzeniu wszystkich dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. także tych, które przeprowadzone zostały po dniu [...]r. pomimo tego, iż w świetle okoliczności sprawy nie można zasadnie przyjąć, że załatwienie sprawy było niecierpiące zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a także, że jakakolwiek inna okoliczność uniemożliwiła Organowi I instancji powtórne zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w szczególności, gdy w dniu [...]r., tj. po upływie uprzedniego terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy, przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, bez udziału Odwołującej się. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB), decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art 138 § 1 pkt 2, art. 104 k.p.a. oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 i 2 p.b., po rozpatrzeniu wniesionego w terminie przez K. S. odwołania z dnia [...]r. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. w przedmiocie zobowiązania K. S., tj. właścicielki nieużytkowanego budynku zlokalizowanego w M. przy ul. [...]na działkach nr 1 i 2, do wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na K. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w tym budynku, wyszczególnionych w przeglądzie technicznym [...] z [...]r., polegających na: 1. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych stropu nad parterem w pierwszym pomieszczeniu po prawej stronie od głównego wejścia do budynku, które znajduje się przy ul. [...] (pomieszczenie znajdujące się wzdłuż ul. [...]), 2. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych stropu nad pomieszczeniami poddasza, 3. wymianie uszkodzonych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej wraz z wymianą luźnego, uszkodzonego pokrycia dachowego, 4. przemurowaniu spękanych i zarysowanych ścian zewnętrznych wraz ze skuciem luźnych tynków, 5. przemurowaniu spękanych i zarysowanych wewnętrznie ścian nośnych i działowych, 6. przemurowanie luźnych, spękanych fragmentów słupków ogrodzeniowych budynku znajdujących się przy chodniku od strony ul. [...], - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu WINB podał m. in., że ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. dla działek nr 1 oraz 2 (ul. [...]) wynika, że ich jedyną właścicielką jest K. S. Nie podjęła ona jednak kroków prawnych w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, w ocenie Organu, zasadnym jest w przedmiotowej sprawie prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie ar. 66 p.b., tj. niestosowanie procedury wyrażonej w art. 67 p.b., prowadzącej do rozbiórki obiektu budowlanego. Ze względu na umiejscowienie budynku bezpośrednio przy skrzyżowaniu ulicy [...] i [...] w centrum M., zdaniem Organu, niewystarczającym jest nakazanie właścicielce obiektu budowlanego wykonanie jedynie robót uniemożliwiających wejście osobom trzecim do nieużytkowanego budynku, którego elementy konstrukcyjne zostały określone jako przedawaryjne. Głównie ze względu na uszkodzenia elementów nośnych dachu, powodujące zmniejszenie przekroju elementów nośnych, koniecznym jest zapobieżenie katastrofie budowlanej zagrażającej życiu i zdrowiu osób znajdujących się w pobliżu, tj. na chodniku lub drodze ulicy [...] i [...] w M. W związku z pismem K. S. z dnia [...]r. dotyczącym wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku, WINB postanowieniem z dnia [...]r. zlecił PINB przeprowadzenie oględzin przedmiotowego budynku w celu dokładnego ustalenia wykonania części robót nakazanych zaskarżoną decyzją nr [...]. W związku ze zweryfikowaniem obecnego stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz ustaleniem przez organ powiatowy wykonania części robót nakazanych zaskarżoną decyzją nr [...], WINB uznał, że koniecznymi do wykonania robotami budowlanymi, usuwającymi nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku, są roboty wskazane w zaskarżonej decyzji. WINB stwierdza również, że w zaskarżonej decyzji organ powiatowy nie wskazał terminu wykonania obowiązków, natomiast opatrzył decyzję rygorem natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności nie jest substytutem terminu wykonania nałożonego obowiązku, ponieważ termin wykonania obowiązku powinien zostać precyzyjnie wskazany przez organ administracji publicznej w wydanej decyzji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., złożyła K. S., w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie szeregu zasad prawa procesowego, a to: - art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak zakreślenia siedmiodniowego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, przed wydaniem ostatecznej decyzji, w sytuacji, gdy przed przeprowadzeniem oględzin, pismem z dnia [...] r., organ umożliwił jej zajęcie stanowiska w sprawie, natomiast po przeprowadzeniu oględzin, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pozbawiono ją prawa do zajęcia stanowiska w sprawie, zaskakując przy tym pospiesznym wydaniem decyzji, czym naruszono jej prawo podmiotowe do czynnego udziału w postępowaniu, - art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, w sytuacji gdy w decyzji z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przyjął, iż przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do nakazywania osobom fizycznym, bądź prawnym, podejmowania działalności inwestycyjnej, gdyż wykracza to poza zadania i uprawnienia organu nadzoru budowlanego, natomiast w zaskarżonej decyzji zajął odmienne stanowisko, pomimo tego, że podstawę wydania rozstrzygnięcia stanowił tożsamy przegląd techniczny [...] z [...] r., nadto przepisy Prawa budowlanego, nie uległy zmianie, - art. 15 k.p.a., poprzez zlecenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadzenia oględzin budynku, w toku postępowania odwoławczego, czym naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu m. in. podała, że przed wydaniem ostatecznej decyzji organ nie zakreślił Skarżącej siedmiodniowego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie. Żadne racjonalne argumenty nie mogą przemawiać za pozbawieniem Skarżącej prawa do zajęcia stanowiska w sprawie, po przeprowadzeniu oględzin, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Po dokonaniu nowych ustaleń faktycznych Skarżąca winna mieć możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a., niezależnie od okoliczności sprawy, organ ma obowiązek przed wydaniem ostatecznej decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. Respektowanie zasady względnej jawności akt postępowania winno mieć szczególne zastosowanie przed wydaniem ostatecznej decyzji. Organ winien stać na straży praworządności, tj. działać na podstawie prawa i w granicach prawa, prowadząc postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W niniejszej sprawie prawa Skarżącej, tak zagwarantowane Kodeksem postępowania administracyjnego, jak i zapisane w Konstytucji RP, nie były respektowane. Nie może być też tak, że obywatel zaskakiwany jest nieracjonalnym postępowaniem organu, który w tożsamej sprawie zajmuje dwa przeciwstawne stanowiska: decyzją z dnia [...] r. organ przyjmuje, iż przepisy Prawa budowlanego nie dają podstawy do nakazywania osobom fizycznym, bądź prawnym, podejmowania działalności inwestycyjnej, gdyż wykracza to poza zadania organu nadzoru budowlanego, natomiast w zaskarżonej decyzji, mając na uwadze tożsamy stan faktyczny i prawny sprawy, organ zajmuje odmienne stanowisko, opierając się przy tym za każdym razem na przeglądzie technicznym z [...] r. Nadto dla organu w [...] r. stan nieruchomości stwarzał zagrożenie dla dóbr chronionych ustawowo, pomimo wykonania stwierdzonych oględzinami zabezpieczeń. Uchylając decyzję w [...] r. takowych zagrożeń organ nie dostrzegł, w sytuacji gdy nieruchomość pozbawiona była zabezpieczeń, co dodatkowo przemawia, za brakiem racjonalności organu, przy podejmowaniu decyzji. Organ nie ustrzegł się także naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. art. 15 k.p.a. Przedmiotowe naruszenie polegało na tym, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w toku postępowania odwoławczego, zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M., przeprowadzenie oględzin budynku. Zgodnie z orzecznictwem sądowym np. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz wizji lokalnej w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację dodając, że prawa strony zostały zagwarantowane, a postępowanie dowodowe przeprowadzone przez WINB miało na celu jedynie uzupełnienie postępowania pierwszoinstancyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (art. 66 ust. 2 p.b.). Ponieważ organ stwierdził wystąpienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., dlatego też wydał decyzję adresowaną do właścicielki budynku. Odpowiada ona bowiem za utrzymanie go w należytym stanie. Wynika to z art. 61 p.b., w świetle którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Z kolei art. 5 ust. 2 p.b. stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Obowiązująca treść art. 66 p.b. została ustalona ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Celem wprowadzonej zmiany zasadniczo było poszerzenie zakresu regulacji przepisów art. 66, przez stworzenie dodatkowej podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego, na sytuacje, kiedy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ust. 1 pkt 1). Artykuł 66 p.b. zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z nich. Nie muszą one wystąpić łącznie, jednak mogą występować przypadki, kiedy zaistnieją łącznie dwie przesłanki, a nawet wszystkie, co jednak będzie miało miejsce raczej wyjątkowo. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że np. obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, stanowi w istocie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz. W orzecznictwie i w literaturze prawniczej wskazuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 p.b. mają charakter związany, co oznacza, że wystąpienie choćby jednej z przesłanek, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, LEX nr 43224). Pierwszą z przesłanek zastosowania art. 66 p.b. jest stwierdzenie przez właściwy organ, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Do przyjęcia, że przesłanka ta wystąpiła, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, iż wymaga niewątpliwie wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu (A. Kosicki. Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane, LEX-el.). Argumenty przemawiające za wydaniem decyzji z art. 66 p.b. znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i mają podstawę faktyczną. Orzekający na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma też uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy przyczyn jego nieodpowiedniego użytkowania, itd. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do ustalonego z zastosowaniem art. 61 p.b. adresata (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem (zob. A. Kosicki. Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane, LEX-el.). Dodać należy, że w art. 66 ust. 1 p.b. ustawodawca nie określił treści decyzji wydawanej w tym trybie, wskazując jedynie, że ma ona nakazywać, a w istocie prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie tej regulacji powinna odpowiadać wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 k.p.a. Rolą organu jest tu przede wszystkim wykazanie zaistnienia, ustalonych w toku postępowania, przesłanek obligujących organ do podjęcia decyzji. Decyzja, w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości, powinna określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, aby te stwierdzone przez organ nieprawidłowości zostały usunięte. Te wymogi zostały spełnione. Przy tym organ nadzoru nie stworzył wobec właścicielki zupełnie nowych obowiązków, bowiem jedynie potwierdził formalnie i skonkretyzował te obowiązki, które są narzucone przez ustawodawcę wobec każdego właściciela i zarządcy obiektu budowlanego. Nie zobowiązał też do prowadzenia działalności inwestycyjnej, nakazując jedynie przeprowadzenie niezbędnych prac. Nie można zatem uznać tych argumentów skargi, które prowadzą do podważenia merytorycznej treści decyzji. Nie można także przyjmować, wbrew twierdzeniom skarżącej, by naruszono treść art. 6, 7, 8, 10 §1, czy art. 73 §1 k.p.a. w takim stopniu, który uzasadniałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Już nawet analiza okoliczności bezspornych, bądź w skardze niekwestionowanych, a dotyczących stanu technicznego budynku, daje podstawy do przyjęcia, iż kwestionowana decyzja co do zasady była słuszna, mimo że Skarżąca ma wątpliwości co do przebiegu postępowania. Nota bene w skardze eksponuje naruszenie szeregu zasad proceduralnych, pomijając niemal całkowicie naruszenia prawa materialnego (te kwestie są traktowane bardzo ubocznie). Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, czy ochronie pewnych wartości materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet faktyczne uchybienie pewnym zasadom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Zły stan budynku wymagał pilnej ingerencji organu i ta miała pełne uzasadnienie, a sama procedura zastosowana w niniejszej sprawie spełniała wymagane standardy. Prawa Skarżącej były w wystarczającym stopniu zagwarantowane. Postępowanie trwało na tyle długo, by Skarżąca miała możliwość szerokiego ustosunkowania się do różnych aspektów sprawy, co czyniła. Przy tym, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13, zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżąca tych okoliczności nie wykazała. Nie naruszono również zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz normy wskazanej w art. 136 k.p.a., skoro czynności podejmowane przez organ odwoławczy miały na celu jedynie uzupełnienie dowodów w sprawie, wymagane dla sprawdzenia stanu sprawy przed wydaniem decyzji odwoławczej, a nie wyręczanie organu powiatowego w wyjaśnianiu przedmiotu sprawy w najistotniejszych jej aspektach. Chodziło przy tym o sprawdzenie okoliczności, o których informowała sama Skarżąca, iż część prac została w budynku wykonana. Swoje stanowisko w tej kwestii zajęła zatem przed wykonanymi oględzinami i zostało ono wzięte pod uwagę, o czym świadczyły dalsze działania organu. To również ma znaczenie z punku widzenia zarzutu naruszenia art. 10 §1 k.p.a. Dodatkowo WINB podejmował zaskarżoną decyzję w oparciu o dowody zgromadzone również po wydaniu wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, zatem nie można mówić, by popadł w sprzeczność. Nadto poprzednio nakazał dokonanie dodatkowych ustaleń, pisząc o przedwczesności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z przyczyn wyżej wskazanych nie można też mówić o naruszeniu przywoływanych w skardze przepisów Konstytucji, tj. art. 2 i 7, które zawierają jedynie normy ogólne, znajdujące uszczegółowienie w szeregu przepisach ustaw zwykłych, w tym omówionych powyżej. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.