II SA/Gl 1567/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , Protokolant Specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania oddala skargę. B. M. (dalej: wnioskująca) pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r.. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego o "przeprowadzenie legalności budowy - garażu.. tj. wycięcie otworu w ścianie zewnętrznej budynku gospodarczego od strony południowej i zabudowy drzwi garażowych" na terenie posesji przy ulicy [...] w J. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym czynności kontrolnych na terenie nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: organ, organ pierwszej instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania na cele garażowe wskazanego budynku na wymienionej posesji. W wyniku wniesionego przez C. M. odwołania, rozpatrujący sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej organ drugiej instancji, organ odwoławczy) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji błędnie ustalił zakres prowadzonego postępowania. W zakresie zgłoszonego wniosku wszczynającego postępowanie mieszczą się zagadnienia legalności budowy budynku garażowego oraz jego przebudowy oraz legalność zmiany sposobu jego użytkowania na garaż. W konsekwencji organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia wszystkich wymienionych kwestii. Niekwestionowaną w sprawie jest fakt, iż przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w czasie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić czy został on wzniesiony legalnie i czy legalnie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania, a następnie przejść do analizy przeprowadzonych robót budowlanych związanych z jego przebudową. W toku ponownie prowadzonego postępowania, uwzględniając wskazania organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przeprowadził poszukiwania w Archiwum Państwowym oraz w organie administracji architektoniczno- budowlanej dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku, przesłuchał strony postępowania gromadząc niezbędny materiał dowodowy i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 i art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją nr [...] umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania, na cele garażowe, budynku gospodarczego przybudowanego do elewacji zachodniej budynku, usytuowanego w granicy z działką nr [...], na terenie działki nr [...] w J. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania w trakcie którego ustalił, iż przedmiotowy budynek powstał w latach 40-tch XX wieku. Zabudowa ta zrealizowana została przez Z. i S. N. , poprzedników prawnych obecnych właścicieli. Nie została odnaleziona dokumentacja budowlana dla przedmiotowej inwestycji. Ustalono jednak, że budynek pierwotnie pełnił fundację gospodarczą. Ustalono, że przebudowa obiektu wraz z rozbiórką jego części miała miejsce w latach 90-tych XX wieku. Obecnie pełni w części funkcję garażu, w części pozostałej - funkcję gospodarczą. Ustalono, że pierwotnie budynek ten był wyższy i większy. Na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że po rozdzieleniu, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, postępowania, niniejsze dotyczy legalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, która nastąpiła w latach 90-tych XX wieku. W dostępnych rejestrach nie odnotowano faktu wydania pozwolenia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. Jednak dostępne rejestry okazały się niekompletne. Nie odnalezienie dokumentacji dotyczącej spornej inwestycji nie jest równoznaczne z jej nieistnieniem i nie oznacza, że inwestycja powstała bez zgody właściwego organu (zwłaszcza, że nie było obowiązkowe jej przechowywanie). Z uwagi na brak możliwości odnalezienia nie stwierdzono w sprawie braku wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, co oznacza, że nie można mówić o samowoli budowlanej. W zakresie wykonanych robót budowanych wydana została w odrębnym postępowaniu odrębna decyzja, którą nakazano wykonanie określonych robót celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. M. (dalej: strona, skarżący). Zarzucił organowi brak przeprowadzenia rzetelnej kontroli i dokumentacji fotograficznej budynku, pominięcie braku ściany przeciwpożarowej, a przede wszystkim brak szczegółowego ustalenia stanu faktycznego (technicznego) przedmiotowego budynku. Stwierdził, iż błędnie zakwalifikowano przedmiot postępowania. Zarzucił wprowadzenie w błąd organów postępowania w przedmiocie wykonanych robót budowlanych, brak przeprowadzenia niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stwierdził, iż brak było projektu budowlanego i pozwolenia na budowę tego budynku, a wyburzenia starych budynków - stodoły i jej przebudowy miały miejsce w latach 90-tych. Zarzucił inwestorom tych prac podawanie nieprawdziwych informacji. Odnosząc się do stanowiska organu, iż niniejsze postępowanie dotyczy legalności sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, poniósł, iż w pierwszej kolejności należy wybudowany budynek doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, tj. legalizacji samowoli budowlanej, o czym organ nie wspomina. Podkreślił, iż poprzednia właścicielka dokonała wraz z mężem częściowej rozbiórki budynków inwentarskich i bez pozwolenia budowy przedmiotowego budynku. W swym odwołaniu opisał toczące się postępowania nie tylko dotyczące przedmiotowego budynku gospodarczego, użytkowanego jako garaż, ale także wskazał na nieprawdziwości związane z rozbudową budynku mieszkalnego. Wyjaśnił, że także przed sądem powszechnym prowadzone było postępowanie, na poczet którego przygotowywana była w 2004 r. opinia rzeczoznawcy. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącego rezultatu, gdyż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej organ drugiej instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję organu pierwszej instancji. W motywach postanowienia organ odwoławczy nakreślił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał na wydaną w sprawie decyzję organu pierwszej instancji. Następnie dodał, iż z informacji organu pierwszej instancji wynika wydanie w dniu [...] r. drugiej odrębnej decyzji nr [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego, którą nakazano inwestorowi – G. D. wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu garażowo- gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Dalej stwierdził, że sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu tego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji. Na gruncie Prawa budowlanego, co do zasady, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania była sprawa legalności zmiany sposobu użytkowania, na cele garażowe, budynku gospodarczego przybudowanego do istniejącego budynku. Przesłanką wydania tej decyzji organu pierwszej instancji było przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że w związku z brakiem dokumentacji archiwalnej należy przyjąć, iż zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w sposób legalny i w związku z tym brak jest podstaw do wydania zakazów lub nakazów w sprawie. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne, jednak z innych przyczyn, niż wskazano w jego uzasadnieniu. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wykazało, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła w latach 90-tych XX wieku. W sytuacji, w której zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed 2004 r. organ pierwszej instancji winien rozważyć zastosowanie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, gdyż wprowadzonego ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. przepisu art. 71a - nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia dokonanego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Organ odwoławczy ustalił, iż w odniesieniu do przedmiotowego budynku organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, w której nakazał doprowadzenie stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie decyzję nr [...] r. z dnia [...] r. Brak było zatem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania, i w związku z tym organ drugiej instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie powiatowego organu nadzoru budowlanego Pismem z dnia 4 listopada 2021 r. skarżący wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, który ma istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 do art. 13, art. 35, art. 61, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 84, art. 89, art. 35, oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. art. 81, art. 84 i art. 93 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie jego wniosków, pism, dowodów i niezgodne z prawem zastosowanie przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie tak zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację prezentowaną w odwołaniu, podkreślając, iż decyzje w sprawie wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że prowadzone od wielu lat postępowanie dotyczy wielu spraw. W zakresie budynku garażowego zwrócił uwagę na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego, pomimo, iż jest on usytuowany w ciągu budynków gospodarczych i garażowych. Podkreślił długie i opieszałe działanie organów, brak wyjaśnienia wskazywanych wątpliwości oraz pomijanie zgłaszanych dowodów i argumentów. Wskazał też na wadliwe prowadzenie sprawy przez organ pierwszej instancji. Zarzucił, że organ nie przeprowadził wymaganego postępowania z uwzględnieniem przepisu art. 71a ustawy Prawo budowlane. Nie ustalono także czy budynek ten powstał legalnie, i czy legalnie nastąpiła zmiana jego użytkowania. Odwołując się do definicji zmiany sposobu użytkowania, podniósł, iż organ nie badał czy zmiana sposobu użytkowania zwiększyła uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nie rozstrzygnięto w przedmiocie wykonanych robót budowlanych i nie zbadano, czy były one właściwie i zgodnie z prawem wykonane. Dodał, iż nie uwzględniono jego wniosków o przeprowadzenie ekspertyzy przez biegłego. Do skargi dołączył liczne pisma i skargi kierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 29 marca 2022 r. skarżący wnioskował o uzupełnienie swej skargi poprzez do łączenie do akt sprawy dokładnie wymienionych pism i akt sprawy dotyczących innych decyzji wydanych przez organy nadzoru budowalnego. Zwrócił uwagę na długotrwale postępowanie organów, umożliwiające inwestorom scalenie działek. Odwołując się do innych spraw rozstrzyganych w tut. Sądzie wnioskował o dołączenie ich akt do sprawy, podobnie jak i akt sprawy toczącej się przez Sądem Rejonowym w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 329), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach stwierdzenia naruszenia prawa o którym mowa w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymieniona regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania na cele garażowe budynku gospodarczego na wskazanej działce w J. . W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji organu odwoławczego z dnia 23 marca 2020 r. uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, organ ten prowadząc ponownie postępowanie wszczęte w wyniku wniosku B. M.., rozdzielił je na dwa postępowania, tj. postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego i legalności zmiany sposobu jego użytkowania na cele garażowe oraz odrębne postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowanych, w tym robót wykonanych w 2004 r. w związku z przebudową tego budynku. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia dotyczyły pierwszego z wymienionych postępowań. W jego toku organ ustalił, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 40-tych XX wieku, a zrealizowany został przez poprzedników prawnych obecnych właścicieli. Nie jest sporne, że w 1972 r. fakt istnienia zabudowy gospodarczo- inwentarskiej na terenie nieruchomości potwierdzony został w akcie notarialnym. Brak okazania przez obecnych właścicieli nieruchomości pozwolenia na budowę tego obiektu czy jego projektu budowlanego nie może stanowić o nielegalności tej zabudowy. Obowiązujące wówczas przepisy nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z budową obiektu Także poszukiwania dokumentów w organie administracji architektoniczno- budowlanej nie przyniosły pożądanego efektu, gdyż organ stwierdził, że nie istnieje możliwość ustalenia czy było wydane w sprawie pozwolenie na budowę, wobec braku pełnych i dokładnych rejestrów. Podobnie zakończyły się poszukiwania dokumentacji w Archiwum Państwowym, oddział w P. Wobec powyższego organ zasadnie przyjął, że przedmiotowy budynek powstał legalnie. Wobec braku jednoznacznych dowodów, w ustalonych okolicznościach sprawy nie można bowiem domniemywać samowoli budowlanej. Z kolei zmianę sposobu jego użytkowania można oceniać w porównaniu z poprzednim sposobem użytkowania. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy obiekt pierwotnie pełnił funkcję gospodarczo- inwentarską, a następnie dokonano zmiany sposobu jego użytkowania na funkcję częściowo garażową. Ustalono też, że przebudowa obiektu gospodarczego z jego częściową rozbiórką i zmianą sposobu użytkowania miały miejsce w latach 90-tych XX wieku. Wobec powyższych ustaleń, w sytuacji gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła przed 2004 r., tj. przed zmianą przepisów Prawa budowlanego w tym zakresie, organ winien rozważyć zastosowanie w sprawie procedury przewidzianej w art. 50 i art. 51 Prawa budowanego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że artykuł 71a został wprowadzony do ustawy przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Może on mieć więc zastosowanie jedynie w przypadku zmiany sposobu użytkowania dokonanej po wejściu w życie powyższej nowelizacji. W sprawach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wszczętych przed dniem wejścia w życie tej zmiany zastosowanie będzie miał zatem tryb postępowania przewidziany w art. 71 ust. 3 Prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r, który stanowił, że: "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego, organ nadzoru budowlanego może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Świetle powyższego zatem w niniejszej sprawie organy zastosowały właściwe przepisy. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego i legalności zmiany sposobu jego użytkowania na cele garażowe, uznając zasadnie, iż wobec braku możliwości odnalezienia dokumentacji związanej z budową i zmianą sposobu użytkowania tego obiektu nie można stwierdzić samowoli budowlanej. Ponadto, jak stwierdzono powyżej, organ pierwszej instancji przeprowadził odrębne postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku gospodarczym, związanych ze zmianą sposobu jego użytkowania, w którym odrębną decyzją nr [...] z dnia [...] r. zobowiązał inwestora do wykonania określonych robót budowanych niezbędnych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, zakres robót budowalnych wskazanych w tej decyzji do wykonania odpowiada nieprawidłowościom stwierdzonym w toku postępowania. Zatem w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie potwierdził zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 - 13, art. 75, art. 77, art. 78, art. 89 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na prawidłowość zapadłych rozstrzygnięć. Organy prowadząc postępowania, przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające, jednoznacznie ustalając stan faktyczny sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy wyjaśniły podnoszone wątpliwości. W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących przewlekłości postępowania, należy podnieść, iż jest to odrębne postępowanie i stąd te zarzuty w obecnym postępowaniu nie mogły być przedmiotem analizy. W zakresie zgłoszonego wniosku o dołączenie akt prawy, akt innych toczących się między stronami spraw, czy akt sprawy toczącej się przez Sądem Rejonowym w P. , należy wyjaśnić, iż niniejsza skarga dotyczy konkretnej sprawy, a nie wszystkich spraw prowadzonych przez skarżącego. Nadto trzeba podkreślić, iż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Uznając, że sprawa nie została dostatecznie zbadana uchyla ją do ponownego wyjaśnienia. W niniejszej sprawie nie stwierdził jednak takiej potrzeby. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. .