II SA/Gl 1569/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy sieci gazowej oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej p.b.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy sieci gazowej średniego ciśnienia przebiegającej przez działki nr 1 i 2 położone w P. przy ul. [...] w sposób istotnie odstępujący od przebiegu w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W uzasadnieniu organ podał m. in., że w dniu [...] r. została zakończona opracowywana przez geodetę mapa do celów projektowych dla potrzeb budowy gazociągu średniego ciśnienia i przyjęta do zasobu Starostwa [...]. Na podstawie ww. opracowania został sporządzony projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu i udzielono pozwolenia na budowę inwestorowi "A" Sp. z o.o. na budowę gazociągu wraz z przyłączami do budynków w P., a to decyzją Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] r. Inwestor po zakończeniu robót złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy w PINB w dniu [...] r., załączając komplet dokumentów. Do zgłoszenia została dołączona inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza gazociągu średniego ciśnienia, który został wniesiony na mapę zasadniczą przyjętą do zasobu mapowego w dniu [...] marca 2018 r. Późniejszą pracą geodezyjną został zmieniony przebieg linii granicznej pomiędzy działkami 1 i 2. Praca została zakończona i przyjęta do zasobu w dniu [...] sierpnia 2018 r. Zmiana przebiegu granic działek jw. została wniesiona do zasobu mapowego Starosty [...] już po wykonaniu sieci gazowej i po przyjęciu gazociągu do użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła przez pełnomocnika B. R., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 3 p.b., poprzez ich niewłaściwą interpretację. Podano m. in., że praca geodezyjna (wraz z szkicem polowym) przeprowadzona w dniu [...] r. wykazała niezbicie, iż ww. gazociąg nie dość, że przebiega przez działkę o nr 2, to nadto przebiega na pewnym odcinku również przez działkę o przeznaczeniu typowo budowlanym o nr 1. Gdyby inwestor, zawodowo prowadzący działalność gospodarczą, wykazał się odpowiednią starannością, to wybudowanie ww. gazociągu częściowo na działce odwołującej z pewnością nie miałoby miejsca. Tak duży inwestor, prowadzący rozliczne działania inwestycyjno-budowlane, musiał mieć świadomość, że zmiany geodezyjne spowodowane intensywną eksploatacją górniczą z dużym prawdopodobieństwem mogą doprowadzić zmian lokalizacji punktów osnowy geodezyjnej w terenie, przez co ponosi on ryzyko wykonania sieci gazowej niezgodnie z przebiegiem przewidzianym w projekcie budowlanym. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że porównując mapkę projektowanego gazociągu oraz dokumentację wykonawczą można zauważyć, że przedmiotowy odcinek gazociągu nie zmienił swojej lokalizacji. Lokalizacja gazociągu przebiega zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz dokumentacją przedłożoną do PINB, dotyczącą zawiadomienia o zakończeniu budowy gazociągu. Położenie gazociągu nie zmieniło się w odniesieniu do obiektów umieszonych na mapach. W związku z tym nie doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co nie zmienia faktu, że gazociąg znajduje się w innej lokalizacji niż powinien, względem aktualnych map geodezyjnych. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpatrywania sporów sąsiedzkich, roszczeń odszkodowawczych, czy regresowych w ramach prawa cywilnego oraz prawa karnego. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika B. R., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 3 p.b., poprzez ich niewłaściwą interpretację i subsumpcję. Wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że przed Starostą [...] toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu wraz z przyłączami na odcinku działek o nr 2 i 1. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], po uchyleniu w części ww. pozwolenia na budowę, odmówił udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu wraz z przyłączami, na odcinku działek o nr 2 i 1. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. budowa gazociągu nie miała obejmować działek o nr 1 i 2. Praca geodezyjna (wraz z szkicem polowym) przeprowadzona w dniu [...] r. wykazała niezbicie, iż ww. gazociąg nie dość, że przebiega przez działkę o nr 2, to nadto przebiega na pewnym odcinku również przez działkę o przeznaczeniu typowo budowlanym o nr 1. Powtórzono również argumentację z odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Zgodzić się należy z WINB, że przedmiotowy odcinek gazociągu nie zmienił swojej lokalizacji. Lokalizacja gazociągu przebiega zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz dokumentacją dotyczącą zawiadomienia o zakończeniu budowy. W związku z tym nie doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie zmienia to faktu, że gazociąg znajduje się w innej lokalizacji niż powinien, ale jedynie względem aktualnych map geodezyjnych (a nie tej, która była przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). Organy administracji architektoniczno – budowalnej oraz organy nadzoru budowlanego nie są tymczasem właściwe do rozpatrywania sporów granicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 171/18). W postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i tym bardziej w postępowaniu naprawczym przed organem nadzoru budowlanego, nie można kwestionować treści mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy w takich sytuacjach przyjąć, że mapa przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny, odzwierciedlony w zasobie. To właśnie z uwzględnieniem takiego stanu, ujawnionego poza postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę oraz naprawczym, wytyczono projektowany obiekt, wyznaczając linie rozgraniczające teren inwestycji od pozostałych działek. Projekt budowlany, a także zatwierdzająca go decyzja, nie kreują stanu, który poprzedza realizację inwestycji lecz jedynie ten stan odnotowują i uwzględniają. Projekt budowlany sporządza się bowiem niejako na bazie, czy w uwarunkowaniach zilustrowanych na mapie zasadniczej i nieistotne z jego punktu widzenia jest to, jak te okoliczności przedstawiały się wcześniej, czy też później oraz jakie zdarzenia do nich doprowadziły. Organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę musi się jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy, spełniającej wymagania prawne i nie może badać jej prawidłowości, gdyż do tego uprawniony został organ służby geodezyjnej i kartograficznej, działający w odrębnym trybie. Nie można tu zatem wkraczać w kompetencje innego organu (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., II OSK 3070/18). Rzeczą każdego sąsiada jest, by możliwie szybko wyjaśniać wszelkie wątpliwości co do przebiegu granic, zwłaszcza jeśli uważa, że doszło do przesunięcia słupków granicznych. Służą temu jednak odrębne postępowania, a nie dopiero postępowanie naprawcze przed organem nadzoru budowlanego. Organy biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Taki też stan badany jest przez sąd administracyjny. W skardze podnosi, że przed Starostą [...] toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu wraz z przyłączami. Ze skargi nie wynika, by decyzja w tym przedmiocie (wydana już po decyzji PINB w niniejszej sprawie) stała się ostateczna. Nie jest to więc argument, który powinien skutkować uwzględnieniem zarzutów. Prowadzi to do stwierdzenia, że nie można mówić o "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Na marginesie jedynie dodać można, że dzisiejsze narzędzia pomiarowe pozwalają geodetom na dokonywanie pomiarów dużo bardziej precyzyjnych, niż w przeszłości. Prawodawca ma pełną świadomość, że w praktyce mogą występować pewne błędy co do przebiegu granic i położenia punktów granicznych. To samo dotyczy danych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wady te wcale nie muszą być skutkiem eksploatacji górniczej i ruchów mas powierzchni ziemi, o czym mowa w skardze. Dlatego też §45 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1390) stwierdza, że "Dane ewidencyjne niespełniające obowiązujących standardów technicznych podlegają systematycznej modyfikacji i dostosowywaniu w ramach bieżącej aktualizacji ewidencji." Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 3 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.