II SA/Gl 157/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę. Zarząd Województwa Śląskiego decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 21 ust. 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2221 ze zm. – dalej u.d.p.) nałożył na S. G., prowadzącego działalność pod nazwą "A" w S. karę pieniężną w wysokości 20.844,00 złote za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] (dz. nr [...]), ul. [...] w m. S. pod ekspozycję dwustronnej tablicy reklamowej o treści: ""A" ..." - na wysokości skrzyżowania z ulicą [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. przedstawiciele Zarządu Województwa Śląskiego stwierdzili ekspozycję w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr [...] , ul. [...] w m. S. dwustronnej tablicy reklamowej. W dniu [...] r. (data na piśmie), po wszczęciu postępowania, "A" poinformował o usunięcie przedmiotowej reklamy, załączając na dowód dokumentację zdjęciową. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi podlega karze pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnej opłaty ustalonej w art. 40 ust. 6 u.d.p. W odwołaniu S. G., poprzez pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa materialnego, które było podstawą wydania zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący nie był świadomy konieczności posiadania zezwolenia na lokalizację tablicy reklamowej, a przez to jego działanie nie było celowe. Odwołujący błędnie założył, iż może umieścić tablicę reklamową na słupie elektroenergetycznym. Nie posiadał wiedzy, iż wyżej wymieniony słup oświetleniowy wchodzi w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Odwołujący współpracował z organem prowadzącym postępowanie wyjaśniające i niezwłocznie po wezwaniu przez właściwy organ zdjął tablicę reklamową, co udokumentował odpowiednią dokumentacją fotograficzną. Ponadto organ prowadzący postępowanie nie przedstawił właściwej dokumentacji, tj. mapy lub wyrysu z ewidencji gruntów, która potwierdzałaby, iż słup elektroenergetyczny umiejscowiony na chodniku przy ul. [...] w S. bezsprzecznie wchodzi w skład pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że eksponowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej musi poprzedzać uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi. W skład drogi wchodzi jezdnia i chodnik. Tym samym chodnik niewątpliwie należy do pasa drogowego. Wyłączenia odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego reklamą bez zezwolenia nie sposób upatrywać w tym, że zajmujący pas nie był świadomy zajęcia. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji (w tym fotografii przedstawiających miejsce usytuowania reklamy) wynika, że przedmiotowy słup znajduje się w ciągu chodnika. Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika S. G., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. a także art. 8 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i dokonanie błędnej oceny dowodów; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 u.d.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie na tej podstawie, iż "chodnik" wchodzi w skład pasa drogowego; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pas drogowy został zajęty. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że organ dokonał błędnej oceny dowodów, a ponadto nie dołożył wystarczającej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego. Organ na podstawie dokumentacji zdjęciowej przyjął, iż reklama umieszczona przez skarżącego na słupie elektroenergetycznym jest tożsama z zajęciem pasa drogowego w myśl ustawy o drogach publicznych. Organ wskazuje, iż "chodnik" wchodzi w skład pasa drogowego, z czym nie można się zgodzić, gdyż przepisy u.d.p. zawierają definicje wyrażeń zawartych w ustawie, a nie wskazują jednoznacznie na przynależność "chodnika" do pasa drogowego. Granice pasa drogowego, zarówno nad, jak i pod gruntem, nie są nieskończone, a co za tym idzie oznaczenie jego granic w każdym przypadku jest możliwe przy uwzględnieniu funkcji, celu i roli jaką pełni pas drogowy. O tym, że przestrzeń ta nie ma charakteru niczym nieograniczonego świadczyć może wola ustawodawcy, wyrażona w §293 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zgodnie z którym daszki, balkony oraz stałe i ruchome osłony przeciwsłoneczne mogą być umieszczone na wysokości co najmniej 2,4 m nad poziomem chodnika, z pozostawieniem nieosłoniętego pasma ruchu od strony jezdni o szerokości co najmniej 1 m". W przypadku niniejszej sprawy mowa jest o przestrzeni nad chodnikiem, a nie bezpośrednio nad jezdnią. Organ, dokonując kontroli, a następnie wydając decyzję, pominął kwestię dokonanych pomiarów dotyczących usytuowania reklamy na słupie elektroenergetycznym, co uniemożliwia jednoznaczne uznanie, iż reklama zamieszczona przez skarżącego wchodzi w skład pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Co do zasady, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 ww. przepisu). Jest to więc zasada, która ma służyć ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie w świetle art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei według art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Niewątpliwie więc chodnik jest częścią pasa drogowego, przez co organy miały prawo wydać decyzje, które obecnie są kwestionowane. W tym zakresie powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i znajduje już od wielu lat zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11; por. uchwałę z tej samej daty, sygn. OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). W świetle art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z kolei w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. O tym iż doszło do zajęcia pasa drogowego świadczy jednoznacznie dokumentacja zdjęciowa dołączona do protokołu oględzin, która w tym przypadku nie budzi żadnych wątpliwości. Jednocześnie, w świetle art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie można zatem dyskwalifikować dokumentacji, która legła u podstaw wydanych decyzji, gdyż może być ona podstawą ustaleń faktycznych. Sam skarżący w dniu [...] r. zwracał się o uzgodnienie lokalizacji reklamy w pasie drogowym oraz wydanie stosownego zezwolenia. Charakter reklamy i jej umiejscowienie świadczą o jej ówczesnym przeznaczeniu dla pojazdów poruszających się drogą oraz dla pieszych, by mogli trafić do "A". Zatem funkcjonalnie związana była z pasem drogowym, nawet jeśli znajdowała się ponad powierzchnią terenu. Treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie na tu więc znaczenia, bowiem jest to akt prawa budowlanego, a nie z zakresu zarządzania drogami. Ustalenia co do daty instalacji, deinstalacji raz rozmiaru reklamy wynikały z pism strony. Odpowiedzialność w powyższym zakresie nie zależy od zawinienia, czy świadomości bezprawności działania, ale faktu obiektywnego załamania przepisów, co miało miejsce. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy art. 7, 8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, art. 4 pkt 1 i 6, art. 40 ust. 12 u.d.p. ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.