II SA/Gl 157/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 16 listopada 2022 r. nr DBIN.7023.631.2022.AK.GG.KR w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po przeprowadzeniu kontroli w dniach od 21 lipca do 18 października 2022 r. w "S. " Sp. z o.o., M. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia 16 listopada 2022 r. nr DBIN.7023.631.2022.AK.GG.KR zobowiązał zarząd spółki do prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze stanem faktycznym. Skargę na to zarządzenie złożyła zobowiązana spółka. Domagając się uchylenia zaskarżonego zarządzenia, wstrzymania jego wykonania, umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zarzuciła organowi administracji naruszenie 1) art. 12 ust. 1 pkt. 1) oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o inspekcji ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r, poz. 1070) oraz art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r, poz. 699 poprzez; a) wydanie zarządzenia: - które nie zawiera w sobie precyzyjnych i jednoznacznie określonych działań do jakich zobowiązano skarżącą co istotnie wpływa na ewentualne wykonanie zarządzenia; - zawierającego w sobie uzasadnienie, które jest sprzeczne z okolicznościami zachodzącymi w sprawie; b) wyznaczenie terminu skarżącej do udzielenia pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań pomimo braku istnienia podstaw które wskazywałyby na konieczność sformułowania takiej informacji przez skarżącą; c) wymienienie art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach w treści uzasadnienia jako przepisu do którego skarżąca powinna się stosować, podczas gdy w bieżącej działalności skarżąca prowadzi w sposób właściwy taką ewidencję, 2) art. 58 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162) poprzez przeprowadzenie kontroli u przedsiębiorcy, która dotyczyła przedmiotu objętego zakresem uprzednio zakończonej kontroli, prowadzonej przez ten sam organ. 3) art. 7, art.77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez; a) zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie w szczególności nierozważeniu istotnej części argumentacji spółki, b) dokonanie przez organ ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności nieprawidłowe stwierdzenie, że w sprawnie dochodzi do przetwarzania odpadów, podczas gdy dochodzi do wstępnego rozdrobnienia odpadów. c) sporządzenie uzasadnienia zarządzenia w sposób wadliwy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie przedstawiając chronologię działań podejmowanych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej "p.p.s.a"). W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się przy tym odpowiednio, a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. W konsekwencji dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. I choć w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie oznacza, że sąd został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w obowiązku wyjaśnienia istoty i stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Przeciwnie, z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest dalece ograniczone, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy kontroli spraw, których przedmiotem są zagadnienia wymagające rozbudowanego postępowania dowodowego i wiedzy specjalistycznej. Dlatego też należy przyjąć, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają (oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) przywołane zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Jednocześnie należy podkreślić, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podobnie Sąd nie będzie się odnosił do zarzutów skargi dotyczących kwestii nie związanych bezpośrednio z wydanym zarządzeniem, jak choćby kwestii naruszenia ustawy Przedsiębiorców. Przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi jest zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. nr DBIN.7023.631.2022.AK.GG.KR. W zarządzeniu tym organ administracji zobowiązał skarżącą do "prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze stanem faktycznym". Podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia jest art. 12 ust. 1 pkt 1 z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r, poz. 824). Zgodnie z tym przepisem "na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może [...] wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Celem powyższego zarządzenia jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Konieczne jest też wskazanie, że obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów wynika wprost z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699) . Zgodnie z tym przepisem "posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Biorąc pod uwagę powyższe należy dojść do wniosku, że organ administracji zobowiązał skarżącą do przestrzegania przepisów prawa. Niezależnie, czy takie zarządzenie byłoby wydane, czy też nie, realizacja nakazu wynikającego z art. 66 ust. 1 jest dla posiadacza odpadów wiążąca. Zatem wydanie zarządzenia o treści, jak zaskarżone, jest bezprzedmiotowe. W tym zakresie należy się w istocie z zarzutem skargi, iż zaskarżone zarządzenie nie formułuje żadnych szczegółowych działań do jakich zobowiązano spółkę. Ta zaś twierdzi, że swoje obowiązki w zakresie sprawozdawczości realizuje zgodnie z prawem. Sąd zwraca uwagę, że nieprowadzenie ewidencji odpadów (albo prowadzenie jej w sposób nierzetelny) powinno skutkować: - cofnięciem zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 47 ustawy), - wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej (art. 194 ust. 1 pkt 5b ustawy). W tym przypadku organem właściwym do wymierzenia kary jest Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Wskazane wyżej okoliczności spowodowały uchylenie kontrolowanego zarządzenia w zaskarżonej części na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).