II SA/Gl 1575/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie nałożenia kary za przystąpienie do nielegalnego użytkowania oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) wymierzył [A] Sp. z o. o. z siedzibą w Z. przy ul. [...] (obecnie w R. przy ul. [...]), określanej dalej w skrócie jako: "skarżąca Spółka", karę w wysokości 187 500,00 zł. za przystąpienie do użytkowania budynku salonu oraz serwisu samochodów osobowych i dostawczych z naruszeniem przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 2 Prawo budowlane, oraz wezwał do jej wpłaty w kasie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach lub na wskazany podany rachunek bankowy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. W dniu 19 sierpnia 2019 r. do PINB wpłynęło zażalenie skarżącej Spółki na powyższe postanowienie. W dniu 5 września 2019 r. do PINB wpłynęło datowane na dzień 2 września 2019 r. pismo skarżącej Spółki, oznaczone jako "wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, wyjaśnienie do zawiadomienia o uchybieniu terminu". W jego treści skarżąca Spółka wniosła o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia z uwagi na fakt, że uchybienie nie nastąpiło z jej winy, ale zostało spowodowane błędnym doręczeniem postanowienia PINB z dnia [...] r. Zdaniem skarżącej Spółki zostało ono w dniu 5 sierpnia 2019 r. doręczone do firmy [B] Sp. z o. o. i odebrane przez zatrudnioną tam panią K. P., która prowadzi działalność w tym samym budynku, pod tym samym adresem co skarżąca Spółka, a następnie grzecznościowo przekazane w dniu 6 sierpnia 2019 r. Tym samym postanowienie to nie zostało skutecznie doręczone i nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia zażalenia. Do czasu doręczenia zawiadomienia z dnia [...] r., a więc do dnia 26 sierpnia 2019 r. skarżąca Spółka w ogóle nie wiedziała o jakimkolwiek uchybieniu terminu do złożenia zażalenia. Kolejnym pismem z dnia 4 września 2019 r. skarżąca Spółka wyjaśnia, iż doręczenie postanowienia PINB z dnia [...] r. nie może być uznane za skuteczne także z tego powodu, że w dniu [...] r., a więc jeszcze przed jego wydaniem, doszło do zmiany siedziby i adresu skarżącej Spółki z Z. na R., ul. [...]. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone pod stary i nieaktualny adres. W świetle art. 45 k.p.a., doręczenie niemiało miejsca w siedzibie skarżącej Spółki ani też nie nastąpiło do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism. Powyższa okoliczność uzasadnia przyjęcie do rozpoznania zażalenia jako złożonego w terminie, przywrócenia terminu do złożenia zażalenia lub uznania, że postanowienie w ogóle nie zostało doręczone i z tego powodu nie rozpoczął się bieg do wniesienia zażalenia. Pismem z dnia 18 września 2019 r. skarżąca Spółka przedłożyła oświadczenie K. P. oraz podtrzymała swoje stanowisko, iż doręczenie postanowienia PINB w nie może być uznane za skuteczne z tego powodu, iż nie nastąpiło do rąk skarżącej Spółki. Postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.b."), po rozpoznaniu wniosku, odmówiono skarżącej Spółce przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ŚWINB podał, że zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Jak wynika z analizy zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] r. zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 5 sierpnia 2019 r. (poniedziałek). Termin do złożenia zażalenia mijał w dniu 12 sierpnia 2019 r. (poniedziałek). Zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Przedmiotowe zażalenie zostało nadane w placówce operatora wyznaczonego - [...] S.A. - w dniu 13 sierpnia 2019 r. (wtorek), tj. po upływie 7-dniowego terminu. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt prawidłowego pouczenia skarżącej Spółki przez PINB o sposobie oraz terminie złożenia środka zaskarżenia (strona 2 zaskarżonego postanowienia). Wobec powyższego nie można uznać zażalenia za wniesione w terminie. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a.: "w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Termin do wniesienia tej prośby wynosi, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. siedem dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i nie podlega przywróceniu. Równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu zainteresowany winien dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z powyższego wynika, że dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: 1) wnioskodawca winien uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, 2) wniosek o przywrócenie terminu musi zostać wniesiony w terminie siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia, 3) równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu należy dokonać czynności, której wnioskodawca nie dokonał w terminie. W rozpatrywanej sprawie nie spełniono wszystkich przesłanek, które uzasadniałyby przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Przede wszystkim wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia złożono po upływie siedmiodniowego terminu, który nie ulega przywróceniu. Nawet więc gdyby skarżącej Spółce nie można było przypisać zawinienia w uchybieniu terminu (z powodu, jak argumentowano, doręczenia postanowienia do rąk niewłaściwej osoby), to uchybiła ona także terminowi do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zażalenie na postanowienie wysłane zostało w dniu 13 sierpnia 2019 r., stąd należy przyjąć, iż najpóźniej w tym dniu ustały przyczyny uchybienia terminowi. Od tej daty zatem należałoby liczyć 7-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia. Taki wniosek jednak złożony został dopiero w piśmie skarżącej Spółki z dnia 2 września 2019 r. Nie można także uznać, że postanowienie w ogóle nie zostało doręczone i nie rozpoczął się bieg do wniesienia zażalenia. Bezsprzecznie bowiem postanowienie zostało doręczone najpóźniej w dniu 6 sierpnia 2019 r. (na co wskazuje w pismach sama skarżąca Spółka), jego odbiór zaś został pokwitowany z wcześniejszą datą 5 sierpnia 2019 r. Z tego powodu ŚWINB nie znalazł przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] r. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, to postanowienie konsumuje niejako orzeczenie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie, którego wydanie staje się w tym momencie zbędne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt: III SA/Kr 211/10 oraz wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt: I OSK 478/10). Zgodnie z art. 59g ust. 5 P.b. uprawnienia organu podatkowego w zakresie nałożonych kar za przystąpienie do użytkowania obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (do których stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa) przysługują Wojewodzie Śląskiemu. Organ ten będzie zatem właściwym w przypadku wniesienia przez skarżącą Spółkę wniosku o rozłożenie na raty nałożonej nań kary, do czego ma prawo jako inwestor. W skardze z dnia 8 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki, na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 50 § 1 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia ŚWINB z dnia [...] r., jako naruszającego art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., oraz zasądzenia od kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. ŚWINB zarzucono naruszenie: art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] r. z uwagi na wadliwe doręczenie tego postanowienia; art. 58 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca Spółka uchybiła siedmiodniowemu terminowi na złożenie wniosku o przywrócenie terminu oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nie ustalenia dokładnej daty i okoliczności faktycznego przekazania postanowienia PINB z dnia [...] r. skarżącej Spółce, a także art. 45 k.p.a. poprzez uznanie dokonanego w dniu 5 sierpnia 2019 r. doręczenia do rąk K. P. za skuteczne, mimo że osoba ta nie jest przedstawicielem, pracownikiem ani podmiotem w jakikolwiek inny sposób umocowanym do odbioru korespondencji w imieniu skarżącej Spółki, a w rzeczywistości pod tym samym adresem prowadzi jedynie działalność innego przedsiębiorstwa ([B] Sp. z o.o.). Wbrew stanowisku ŚWINB skarżąca Spółka nie uchybiła siedmiodniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Jak wynika z treści wiadomości e-mail z dnia 11 sierpnia 2019 r. od pracownika skarżącej Spółki (M. K.) do R. P. i K. T. (przedstawicieli skarżącej Spółki), postanowienie PINB z dnia [...] r. zostało otrzymane w dniu 6 sierpnia 2019 r. oraz wszyscy uczestniczący w sprawie przedstawiciele i reprezentanci pozostawali w tym przekonaniu, aż do dnia otrzymania pisma PINB z dnia 21 sierpnia 2019 r. informującego o uchybieniu terminu. Skarżąca Spółka nie została wcześniej poinformowana, że postanowienie zostało doręczone już dzień wcześniej, tj. 5 sierpnia 2019 r. Tym samym, nie jest zasadne bezrefleksyjne przyjmowanie, że skarżąca Spółka już od dnia 13 sierpnia 2019 r. wiedziała o uchybieniu terminu. Zasady doświadczenia życiowego pozwalają przyjąć, że gdyby skarżąca Spółka miała wiedzę o wcześniejszej dacie jego odbioru, to nie pisałaby w dniu 11 sierpnia 2019 r. wiadomości z informacją o odbiorze w dniu 6 sierpnia 2019 r. i wniosłaby zażalenie w terminie, a nie w dniu następnym po jego upływie. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jak dotychczas: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., na mocy którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. ŚWINB odmówił skarżącej Spółce przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. W uzasadnieniu organ przyjął, że doręczenie postanowienia PINB z dnia [...] r. nastąpiło skutecznie z dniem 5 sierpnia 2019 r., a w konsekwencji, że zażalenie wniesione zostało z uchybieniem terminu, natomiast skarżąca Spółka nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu w terminie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym postanowieniu i ocenia je jako prawidłowe oraz wyczerpujące, przyjmując je za własne. W tym miejscu przyjdzie nadmienić, że prowadzone z udziałem skarżącej Spółki postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] r., na podstawie zawiadomienia nr [...] (k. 33 akt administracyjnych), już w tym urzędowym dokumencie znajduje się prawidłowe pouczenie zawarte w treści art. 41 k.p.a. W drugim jego zdaniu w sposób jednoznaczny przywołano unormowanie, iż w razie zaniedbania obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o zmianie adresu doręczanie pism pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Okoliczność ta jest istotna z uwagi na zmodyfikowane w tym zakresie stanowisko skarżącej Spółki, które nie znajduje uzasadnienia ani też nie usprawiedliwia uchybienia terminu do złożenia zażalenia. Po pierwsze, postanowienie PINB zostało prawidłowo doręczone skarżącej Spółce na adres przez nią wskazany. Analiza akt administracyjnych nie wykazała, aby skarżąca Spółka poinformowała o zmianie bądź nowej siedzibie. Należy powtórzyć za ŚWINB art. 58 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Zasadnie ŚWINB ocenił, że skarżąca Spółka nie spełniła koniecznego dla przywrócenia terminu kryterium braku winy. Wynikający z art. 58 § 1 k.p.a. obowiązek uprawdopodobnienia braku winy oznacza stworzenie w świadomości organu orzekającego w sprawie przekonania o prawdopodobieństwie danego faktu. To strona skarżąca powinna uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, niemożliwej do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi przy tym istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności procesowej. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. A contrario, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. O braku zawinienia można mówić wyłącznie wtedy, gdy osoba zainteresowana nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego - w danych okolicznościach - wysiłku i dodatkowo, przeszkoda ta istniała przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowe. Wobec tego stwierdzić należy, że kryterium braku winy, jako przesłanka przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, wiąże się z obowiązkiem dochowania szczególnej staranności przy dokonaniu tej czynności (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2009, s. 257-258; postanowienia NSA z: 8 października 2013 r., II GZ 549/13; 3 października 2013 r., I FZ 410/13; 1 października 2013 r., II OZ 833/13; 25 września 2013 r., I OZ 828/13, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOS"). Strona wnioskująca o przywrócenie terminu zobowiązana jest do uprawdopodobnienia dołożenia należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Sąd podziela również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 9 października 2019 r. o sygn. akt I OSK 401/18 (CBOS). Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Tymczasem właśnie co najmniej lekkie niedbalstwo zaistniało w postępowaniu skarżącej Spółki. Mając na uwadze powyższe słusznie orzekający w sprawie organ przyjął, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminowi wyłącza możliwość jego przywrócenia. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności procesowej po upływie ustawowego terminu, wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozpoznaniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania, bądź na powstrzymywaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej firmy w sposób poprawny dbającej o swoje interesy). Kierując się powyższą argumentacją, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a