II SA/Gl 1577/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił H.S. (dalej: strona) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem A. T. (dalej: podopieczny). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że podopieczny legitymuje się orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności (niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia) i wymaga stałej opieki innych osób. Wnioskodawczyni, ur. w [...]r. nie pracuje, jednocześnie dysponuje prawem do świadczenia emerytalnego, co w świetle art.17 ust.1 ust.5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz.111, dalej: u.ś.r.) wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony kwestionuje stanowisko organu wskazując w szczególności na art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym stronie przysługuje prawo do wyboru świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: Kolegium) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy, podzielając jego stanowisko co do przeszkody uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie znajduje w tej sytuacji zastosowania, dotyczy bowiem zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W skardze z 17 listopada 2020 r. H. S. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, podnosi zarzut naruszenia art. 17 ust.1 ust.5 u.ś.r. poprzez jego błędną. Wnosi o uchylenie decyzji wydanych w sprawie oraz o wydanie orzeczenia merytorycznego przez Sąd ewentualne przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu szczegółowo uzasadnia swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, bowiem skarżąca, która opiekuje się niepełnosprawnym bratem, dysponuje prawem do emerytury. Zdaniem organów orzekających w sprawie, mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na postanowienia art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., a więc wystąpienie przesłanki negatywnej w postaci ustalonego prawa do emerytury, należało wydać decyzje odmowną. W ocenie Sądu, poprzestając na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r.tego przepisu (wykładni językowej) stanowisko takie może znajdować uzasadnienie, jednakowoż budzi daleko idące wątpliwości w kontekście podstawowych wartości konstytucyjnych, zwłaszcza takich jak sprawiedliwość oraz równość wobec prawa. Chodzi zwłaszcza o przypadki, w których świadczenie emerytalne jest niższe aniżeli świadczenie pielęgnacyjne, co ze względu na wartość ostatniego zdarza się relatywnie często. Wyżej wskazany przepis, zdaniem Sądu, który podziela stanowisko (obecnie jednolite) wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych należy interpretować mając na uwadze także dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (CBOSA). W wyżej wskazanych wyrokach jako uzasadnienie potrzeby sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu, przytaczane są poglądy zawarte w orzecznictwie i doktrynie. Wskazuje się m.in., że nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA), a także zauważa, że jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Konieczność sięgnięcia do powyższych dyrektyw wykładni uzasadnia zarówno cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i zmiana relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1971,00 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r., poz. 1031). Zatem nie budzi wątpliwości, że intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust.5 pkt 1 a u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Zauważyć również należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Także obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Wobec tego dopuścić trzeba sytuację zbiegu uprawnień do obu świadczeń: emerytalnego i pielęgnacyjnego, przy czym nie jest możliwa wypłata jednego i drugiego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291, dalej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok NSA z 27 maja 2021, I OSK 303/21. CBOSA). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 stanowiącego w pkt I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r. Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy organy nie pouczyły skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Nie poinformowały jej również o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, a przecież zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (w rozpoznawanej sprawie wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.