II SA/Gl 1578/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 30 października 2024 r. nr WINB-WOA.7722.246.2024.AS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia 10 września 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 10 września 2024 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. (dalej: skarżący, Stowarzyszenie) postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z § 7 Statutu Stowarzyszenia żądanie jest zgodne z celami statutowymi. W ocenie PINB Stowarzyszenie nie wykazało jednak interesu społecznego, którego mogłoby bronić poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie objętej wnioskiem. Stowarzyszenie poza przytoczonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym kwalifikacji rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej w żaden sposób nie wskazuje, jakie dobra mają być chronione i jakie ewentualnie istnieje zagrożenie dla interesu społecznego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie. Zarzucono naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organizacja nie wykazała interesu prawnego, pomimo że precyzyjnie go określiła w sprawie, gdzie mamy do czynienia z procederem obejścia przepisów prawa, tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, b oraz 35 ust. 1 pkt 2 p.b. Ponadto inwestycja niespełniająca jakichkolwiek wymogów ustawy p.b. bezpośrednio naraża zdrowie i życie okolicznych mieszkańców ze względu występujące pole elektromagnetyczne. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia 30 października 2024 r., znak WINB-WOA.7722.246.2024.AS, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zgodne z § 7 Statutu Stowarzyszenia. Wniosek jednak, poza przytoczonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dotyczącym kwalifikacji rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, w żaden sposób nie wskazuje jakie dobra mają być chronione i jakie ewentualnie istnieje zagrożenie dla interesu społecznego. Stowarzyszenie nie wykazało zatem interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie. Wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia oraz zasądzenie zwrotu od organu kosztów postępowania. Zarzucono jak w odwołaniu naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 2, 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organizacja nie wykazała interesu prawnego, pomimo że precyzyjnie go określiła w sprawie, gdzie mamy do czynienia z procederem obejścia przepisów prawa, tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, b oraz 35 ust. 1 pkt 2 p.b. Ponadto inwestycja niespełniająca jakichkolwiek wymogów ustawy p.b. bezpośrednio naraża zdrowie i życie okolicznych mieszkańców ze względu występujące pole elektromagnetyczne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. W świetle art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2 ww. przepisu). W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. uzależnione jest od spełnienia przesłanek wskazanych w ostatnim zdaniu art. 31 § 1 k.p.a. Oznacza to, że rozpatrując żądanie organ bada jedynie, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz czy dana sprawa mieści się w zakresie działalności statutowej organizacji społecznej występującej z żądaniem. Kwestia podstaw do określonego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na żądanie organizacji społecznej wykracza poza zakres tego badania. Innymi słowy, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny, wtedy organ wszczyna postępowanie z urzędu i po wszczęciu postępowania dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji określonej treści (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., III OSK 1052/23). Powołująca się na interes społeczny organizacja społeczna, pretendująca w ten sposób do roli podmiotu na wzór amicus curiae niektórych postępowań przed sądami i trybunałami, ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy. Poprzez udział organizacji społecznej ma nastąpić włączenie czynnika społecznego w zakres rozpoznawanej sprawy tak, aby zapewnić kolejne, z założenia obiektywne, spojrzenie na jej istotę i pomóc w rozstrzygnięciu (wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r., II GSK 893/21). Organy stwierdziły, że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji, która nie wykazała jednak zaistnienia przesłanki "interesu społecznego". Ustalenia organów nie mogą być uznane za pełne. WINB pisze m. in., że PINB został poinformowany pismem z dnia 21 czerwca 2023 r., iż przyjęto bez sprzeciwu zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, związanych z instalowaniem urządzeń telekomunikacyjnych na istniejącej konstrukcji wsporczej na dachu budynku przy ul. jw. Organ wydał w dniu 3 marca 2023 r. zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. W związku z faktem, że rozbudowa ta zrealizowana została legalnie, w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie, PINB nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej (s. 6 postanowienia WINB). Fakt prowadzenia inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie robót budowlanych nie oznacza, że istniejący stan rzeczy odpowiada prawu. Nierzadkie są przypadki, o czym organy nadzoru budowlanego doskonale wiedzą, iż wykonane prace budowlane są (z)realizowane z odstępstwami od projektów, niekiedy istotnymi. Przez to prawu nie odpowiadają. W interesie społecznym jest, by doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, niezagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzi. O kompleksowe zbadanie sprawy wniosła ww. organizacja społeczna. Dopóki organ nie przeprowadzi odpowiednich czynności dowodowych, nie będzie można ustalić jaki jest stan faktyczny i czy wykonane prace zgodne są ze zgłoszeniem złożonym przed organem administracji architektoniczno – budowlanej. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.