II SA/Gl 1579/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 61 ust. 1, 2, 2e, 2f ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz M. P. (dalej jako strona lub skarżący) miesięczną odpłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wysokości 350,32 zł, za miesiąc październik 2020 r., w wysokości 361,99 zł. miesięcznie za okres od listopada 2020 r. do marca 20021 r. oraz w wysokości po 356,49 zł. miesięcznie od kwietnia 2021 r. Nadto wskazano, że łączną opłatę za okres od października 2020 r. do września 2021 r. w wysokości 4661,20 zł należy uiścić na podane konto w terminie 30 dni od dnia wydania tej decyzji, a miesięczne opłaty uiszczać do 5 dnia danego miesiąca. W uzasadnieniu decyzji organ ten przywołał wpierw przepisy prawa leżące u podstaw jej wydania, a następnie przedstawił działania podejmowane w ramach prowadzonego postępowania, w tym wskazał, że podjął próbę przeprowadzenia wywiad środowiskowego jak również podniósł, że strona odmówiła podpisania stosownej umowy na ponoszenie takiej odpłatności. W końcowej części uzasadnienia organ ten przybliżył mechanizm ustalania przedmiotowej opłaty. Z decyzją tą nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i z uwagi na złą sytuację finansową wniosła o zwolnienie z ponoszenia tej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów normujących zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W dalszej kolejności organ ten przybliżył stan faktyczny w sprawie i występujące okoliczności. W następstwie analizy organ ten doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji w kwestionowanej decyzji wadliwie ustalił odpłatność za pobyt matki strony w domu pomocy społecznej za październik 2020 r., albowiem w ocenie organu odwoławczego matka została umieszczona w tej placówce [...] października i wysokość tej odpłatności winna uwzględniać ten fakt. W uzasadnieniu decyzji odniesiono się do treści odwołania i zamieszczonej w nim argumentacji i w tym zakresie odwołano się do postanowień art. 64 ustawy o pomocy społecznej i podkreślono, że jest to odrębne postępowanie w stosunku do postępowania zmierzającego do ustalenia odpłatności. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy odwołał się do postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał, że wyczerpane zostały przesłanki zastosowania tego przepisu, a zasady dalszego działania wynikają z treści wydanej decyzji. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W sprzeciwie tym podkreślono, że przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu opłaty nie uwzględniono wydatków ponoszonych przez stronę i wysokości kwoty, która pozostaje po ich uiszczeniu. W sprzeciwie tym skarżący przybliżył sytuację rodzinną związaną z mieszkaniem przekazanym przez rodziców siostrze i wynikających z tego tytułu możliwości opłacania pobytu matki w domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jego oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca sprzeciw podnosi, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa bez konkretnego wskazania, jakie przepisy zostały naruszone, akcentuje jedynie trudną sytuację finansową i opisuje sytuację rodzinną. W tak wyznaczonych ramach sądowej kontroli należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy skorzystał z instrumentu przewidzianego postanowieniami art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu wykorzystanie tego unormowania jest przewidziane wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dostrzegł wadliwie ustaloną odpłatność z tytułu pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej za październik 2020 r. W ocenie organu odwoławczego w decyzji organu pierwszej instancji nie dokonano ustalenia wysokości tej opłaty proporcjonalnie do długości pobytu w nim. Z końcowej części uzasadnienia można wnioskować, że zadaniem organu pierwszej instancji jest ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem długości pobytu matki skarżącego we wskazanej placówce. Równocześnie z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, jaki działania o charakterze procesowym ma podjąć organ pierwszej instancji. W świetle powyższego przyjdzie uznać, że zastosowanie w rozpoznawanej sprawie postanowień art. 138 § 2 przywoływanego Kodeksu nastąpiło z naruszeniem zasad w nim przewidzianych. W ocenie Sądu ustalenie opłaty za październik 2020 r. nie wymaga prowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, a na marginesie można zauważyć, że wbrew stanowisku organu odwoławczego można wnioskować, że opłata ta została ustalona z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, ponieważ za wskazany miesiąc jest ona niższa niż za kolejne miesiące. Wysokość opłaty ulega zmianie dopiero od kwietnia 2021 r., co może wynikać z dwóch powodów, a mianowicie zmiany wysokości dochodu, jak również zmiany wysokości kosztów pobytu w danej placówce. W konsekwencji przyjdzie uznać, że organ odwoławczy wydając kwestionowaną decyzję dopuścił się naruszenia postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie wykazał niezbędności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na wydawaną w sprawie decyzję administracyjna. Ewentualne braki w postępowaniu wyjaśniającym możliwe są do uzupełnienia w drodze wykorzystania instrumentów procesowych przewidzianych art. 136 powyższego Kodeksu. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy uwzględni wskazania zamieszczone w niniejszym orzeczeniu i podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Argumenty podniesione w sprzeciwie przez skarżącego nie mogły być uwzględnione, ponieważ nie są one związane z istota przedmiotowego postępowania. Argumenty te skarżący może podnosić w ramach kolejnego postępowania zmierzającego do ustalenia występowania przesłanek do zwolnienia z ponoszenia takiej odpłatności. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach narusza art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.