II SA/Gl 158/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 305 (trzysta pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta U. powiadomił P. K., byłego właściciela działki nr 1, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji zlecił rzeczoznawcy opracowanie operatu szacunkowego określającego rynkową wartość działki. Jak wynika z treści operatu wartość działki przed uchwaleniem planu wyliczona została przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł natomiast po uchwaleniu planu na kwotę [...] zł. Działka ta po uchwaleniu planu położona jest na terenach [...] – tereny zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej, podczas gdy przed uchwaleniem planu wykorzystywana była rolniczo. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta U. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło jednak zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta U. ponownie ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji opisał szeroko przebieg postępowania wskazując następnie, iż operat sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalania opłaty planistycznej według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych, do których odsyła art. 37 ust.1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dokonuje się porównania i wartościowania przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym z przeznaczeniem nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego czyli w poprzednim planie. W przypadku jednak braku ciągłości obowiązywania planu miejscowego jak również braku decyzji o warunkach zabudowy jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania zgodnie z § 50 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.) . Tak też uczynił rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy, przyjmując do wyceny wartość nieruchomości sprzed uchwalenia planu według faktycznego sposobu jej użytkowania. Organ I instancji podkreślił, że stanowisko byłego właściciela nieruchomości przedstawione w trakcie rozprawy administracyjnej oraz zawarte w kolejnych pismach nie zmienia faktu, że pomimo nie wykorzystywania nieruchomości do produkcji rolnej, był to teren porośnięty trawą (co wynika jednoznacznie z dokumentacji fotograficznej stanowiącej integralna część operatu). W świetle wyjaśnień był to grunt odłogowany, lecz nie stanowił on nieruchomości, która w okresie braku planu mogła być zabudowana. Sam fakt nie wykorzystywania rolniczego nieruchomości w okresie braku planu nie przesądza bowiem o prawie do jej zabudowy. Do zabudowy nieruchomości niezbędne jest uzyskanie prawomocnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, poprzedzonej innymi dokumentami m.in. wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W okresie braku planu zainteresowany nie występował jednak o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. nieruchomości. Uwzględniając zatem sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania tj. w okresie braku planu, do obliczeń wybrano transakcje nieruchomości gruntowych położonych w terenach rolnych, co nie oznacza, że są to grunty występujące w obrocie nieruchomościami rolnymi służącymi do celów produkcji rolnej. Wartość nieruchomości objętej [...] składającej się z pgr. nr [...] przed uchwaleniem ww. planu (w okresie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zgodnie z operatem szacunkowym z [...] r. wynosiła [...] zł. Wartość ww. nieruchomości po uchwaleniu ww. planu zgodnie z ww. operatem szacunkowym wynosi [...] zł. Zatem jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, stanowiąca 30% różnicy powyższych wartości, została ustalona w wysokości [...] zł. Od decyzji organu I instancji P.K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Podniósł, iż działka nr 2 położona jest w strefie uzdrowiskowej od ponad 30 lat. W poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym do końca [...] roku, stanowiła teren przeznaczony pod budownictwo związane z uzdrowiskiem- był to teren inwestycyjny. W okresie nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego działka ta nadal stanowiła teren inwestycyjny należący do strefy uzdrowiskowej z możliwością budowy obiektów związanych z funkcją uzdrowiska. Przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania odwołujący nie ubiegał się o żadną decyzję o warunkach zabudowy tejże nieruchomości, gdyż nie było możliwości budowy domu jednorodzinnego, jak i również jakichkolwiek innych obiektów jak sanatorium, dom wczasowy, zdrojowy, gdyż działka ta ma powierzchnię tylko [...] m2. P. K. nie zgodził się również z wyceną nieruchomości przez rzeczoznawcę, który wycenił nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę [...] zł. Jest to, zdaniem odwołującego, wartość stanowczo zaniżona, gdyż jest to działka położona w strefie uzdrowiskowej. Wokół tej działki są również działki inwestycyjne, zabudowane. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny przytoczył okoliczności faktyczne sprawy stwierdzając następnie, iż poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc najpóźniej z dniem [...] r. (z mocy samego prawa), a nowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dopiero uchwałą z dnia [...] r., zatem nie było ciągłości planów. Zgodnie zaś z art. 37 ust.1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przy braku ciągłości obowiązywania planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - do ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej wykorzystywania zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy i § 50 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Na potrzeby ponownie prowadzonego postępowania zlecono zatem rzeczoznawcy majątkowemu ponowne przeanalizowanie operatu szacunkowego z uwzględnieniem uwag i zarzutów zawartych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i stanowiska skarżącego przedstawionego na rozprawie administracyjnej. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że mimo wyjaśnień do protokołu i pism złożonych przez właściciela nieruchomości - działka nr [...] nie była wykorzystywana do produkcji rolnej. Był to teren porośnięty trawą, nie stanowiący nieruchomości, która w okresie braku planu mogła by być zabudowana. Do zabudowy nieruchomości niezbędne jest bowiem uzyskanie prawomocnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzonej innymi dokumentami m.in. wypisem z planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy. W okresie braku planu skarżący nie wystąpił jednak o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Według ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego działka oznaczona nr 2 położona jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem [...] - Tereny zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej, a wzrost wartości przedmiotowego gruntu wyniósł [...] zł. Zgodnie z Uchwałą Rady Gminy o uchwaleniu planu jednorazowa opłata wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustalona w zaskarżonej decyzji jednorazowa opłata w kwocie [...] zł jest zgodna z uchwałą Rady i nie przekracza ustawowych 30% wzrostu wartości nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu podniósł te same argumenty, które wskazał uprzednio w odwołaniu dodając, iż utrata mocy obowiązującej przez uprzedni plan zagospodarowania przestrzennego nastąpiła niejako "sankcyjnie", wskutek nieuchwalenia przez Radę Gminy U. planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy nowej ustawy. Wygaśnięcie było więc następstwem pewnego zaniechania, i to z tego zaniechania, naruszenia ciążącego na gminie obowiązku uchwalenia planu przestrzennego zagospodarowania, organ gminy U. próbuje wywołać skutki dla siebie korzystne (pozwalające bezpodstawnie zawyżać kwotę opłaty za zmianę wartości nieruchomości). Postępowanie to jest oczywiście sprzeczne z przepisem art. 8 k.p.a. gdyż narusza zaufanie obywatela do działań organów państwa. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P/58/08, przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomo zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed [...] r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 24, poz. 124 z 2010 r. i wszedł w życie z dniem 15 lutego 2010 r. Wyrok ten z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma walor powszechnie obowiązujący. Oznacza to związanie nim składu orzekającego i nie ma znaczenia fakt, że utrata mocy przepisu nastąpiła w wyniku orzeczenia, wydanego już po wniesieniu skargi. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu, na podstawie którego wydana została decyzja, stanowi zaś przesłankę wznowieniową z art. 145 a § 1 k.p.a. W sytuacji jednak, gdy na decyzję ostateczną wniesiono skargę do sądu administracyjnego, a tak stało się w niniejszej sprawie, strona nie może uruchomić trybu nadzwyczajnego w terminie, określonym w § 2 tego przepisu. Stąd też do stwierdzenia przesłanki wznowieniowej zobligowany jest sąd administracyjny, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. czyni poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie skarżący kwestionując wzrost wartości zbytej nieruchomości w wyniku wejścia w życie planu miejscowego, podniósł, że w planie obowiązującym do końca [...] r. nieruchomość znajdowała się w strefie uzdrowiskowej, dopuszczającej, podobnie jak obecnie, budowę obiektów związanych z funkcją uzdrowiska. Twierdzenia tego orzekające w sprawie organy nie zakwestionowały uznając jednak, jak wynika z odpowiedzi na skargę, że pozbawiony on jest znaczenia albowiem stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdy nieruchomość położona jest w obszarze, dla którego brak ciągłości obowiązywania planu to w celu ustalenia wartości nieruchomości przed jego uchwaleniem przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania terenu. W myśl jednak wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego tożsamość przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym i tym którego moc wygasła wyklucza możliwość ustalenia opłaty planistycznej, nawet w sytuacji przerwy pomiędzy uchwaleniem planu obecnego a utratą mocy planu poprzedniego. W konsekwencji pozostałe zarzuty skarżącego nie miały już znaczenia dla wyniku sprawy albowiem oparte na zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny przepisie decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym i musiały podlegać uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędne będzie, poprzez szczegółową analizę ustaleń planu, którego moc wygasła w [...] r., jednoznaczne określenie ówczesnego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. O ile bowiem przeznaczenie to nie uległo zmianie w związku z uchwaleniem nowego planu, to brak tym samym podstaw do ustalenia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z [...] r. w związku ze zbyciem działki przez skarżącego, co winno skutkować umorzeniem postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 305 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.