II SA/Gl 1581/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., decyzją z dnia [..] , nr[...], na podstawie art. 104 , 145 §1, 151 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.), art. 4, 5, 18, 20 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej u.p.p.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465), 1) uchylono decyzję z dnia [...]r. przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, tj. A. W. na okres zasiłkowy 2017/2018. 2) odmówiono przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze ww. dziecko na okres zasiłkowy 2017/2018. W uzasadnieniu podano m. in., że decyzja wydana została na podstawie zadeklarowanego przez stronę dochodu za 2016 r., zgodnie z którym dochód rodziny nie przekraczał progu 800 zł na osobę w rodzinie. Analizując sytuację finansową rodziny za 2017 r., w celu przyznania świadczenia na kolejny okres zasiłkowy, tj. 2018/2019, organ pozyskał z systemu teleinformatycznego informację, że z dniem 4 lipca 2017 r. pełnoletnia córka A. W. podjęła zatrudnienie. Umowa o pracę zawarta została na czas określony od 4 lipca 2017 r., a następnie przedłużana kolejnymi umowami do 30 września 2019 r. Świadczenie wychowawcze przysługiwało na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w ust. 4 ust. 2 u.p.p, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800 zł. Fakt podjęcia przez stronę zatrudnienia istniał już w dacie wydania decyzji przyznającej świadczenie, co należało potraktować jako istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną wówczas organowi. Stanowi to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ stwierdza, że w okresie od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. stronie nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz syna, z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe określone w art. 5 u.p.p. W odwołaniu od ww. decyzji P. W. wskazał, że decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym oraz krzywdząca dla jego rodziny. Pomimo podjęcia przez córkę pracy w 2017 r., dochód w przeliczeniu na osobę w miesiącu sierpniu 2017 r. nie przekraczał 800 zł (wynosił 407,99 zł). Organ kwotę 809,27 zł wyliczył biorąc pod uwagę jego średni dochód za 2016 rok i dochód córki za sierpień 2017 roku, co nie odzwierciedla faktycznego dochodu rodziny będącego podstawą do ustalenia prawa do świadczenia. Organ wziął pod uwagę zmianę dochodu córki (podjęcie przez nią pracy) w 2017 roku, ale nie wziął już pod uwagę zmiany jego dochodu w 2017 roku, który był niższy w stosunku do roku 2016. Córka pracowała w tej firmie do 28 lutego 2019 roku. Potwierdzeniem tego jest świadectwo pracy, organ więc podaje błędną datę końca zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia[...]., nr[...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia P. W. świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r., ponieważ na jaw wyszły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który je wydał - a mianowicie fakt, że pełnoletnia córka strony podjęła zatrudnienie. Ten stan rzeczy spowodował, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia. O tym fakcie organ I instancji nie został powiadomiony. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, Kolegium stwierdza, że zaskarżona decyzja, jako zgodna z prawem, zasługuje na utrzymanie w mocy. Skargę na powyższą decyzję złożył P. W., zarzucając naruszenie: - art. 7 u.p.p., poprzez błędne ustalenie wysokości dochodu jego rodziny. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu podano m. in., że organ wziął pod uwagę zmianę dochodu córki (podjęcie przez nią pracy) w 2017 roku, ale nie wziął już pod uwagę zmiany jego dochodu w 2017 roku, który był niższy w stosunku do roku 2016. Obliczony przez Ośrodek Pomocy Społecznej dochód rodziny w przeliczeniu na osobę za sierpień 2017 roku jest więc niesprawiedliwy i nie odzwierciedla dochodu rzeczywistego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Decyzja SKO zawiera jedynie opis historyczny sprawy, w tym nawiązuje do czynności podejmowanych przez organy i stronę, cytuje przepisy, w tym szeroko opisuje instytucję wznowienia postępowania, a odniesienia się do konkretnych zarzutów odwołania brakuje. Nie ma żadnych wyliczeń, które weryfikowały stanowisko strony. Tymczasem stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę decyzji wydawanej w sprawach świadczenia wychowawczego stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji), regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko. Skarżący stwierdza m. in., że organ wziął pod uwagę zmianę dochodu córki w związku z podjęciem przez nią pracy w 2017 roku, ale nie wziął pod uwagę zmiany jego dochodu, który był niższy w stosunku do roku 2016. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.p. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Z kolei wg art. 2 pkt 19 u.p.p. utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną wymienionymi tam szczegółowo okolicznościami. NSA w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1728/17, który Sąd w niniejszym składzie podziela, zauważył, że ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" jako "utraty dochodu" spowodowanej określonymi zdarzeniami, w istocie nie określił treści tego zwrotu, a jedynie wskazał, że w rozumieniu ustawy utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 2 pkt 19 u.p.p., w sposób wyraźny przesądzając zasadniczo to, że utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie, nie jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy. NSA dochodzi do wniosku, że w języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, fakt, że ktoś został pozbawiony kogoś lub czegoś. W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba zatem przyjąć, że o jego utracie należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 u.p.p. to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Zdaniem NSA powyższe rozumienie omawianych przepisów – wynikające z ich wykładni językowej i systemowej wewnętrznej – znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.p. "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gl 482/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 205/18). Skoro decyzja SKO jedynie bardzo pobieżnie odnosi się do zarzutów odwołania, stąd nie mogła zostać zaakceptowana. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Przy ocenie zarzutów odwołania należy dokonać wszechstronnej analizy stanu faktycznego, ustalając, czy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu i kryterium dochodowe strony zostało przekroczone. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.