II SA/Gl 1583/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu w ustaleniu wysokości świadczeń rodzinnych oddala skargę. Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. S. (dalej: strona, skarżący), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu w ustaleniu wysokości świadczeń rodzinnych, poprzez ich wyrównanie stanowiące różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, otrzymywanego przez T. S. z tytułu sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu organ podał m. in., że strona powołała się art. 31 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.). Podana podstawa prawna, tj. art. 31 u.ś.r., jest całkowicie chybiona i przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do sprostowania decyzji administracyjnej, a zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie wtedy, kiedy decyzja zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a., np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Postępowania w sprawie wznowienia postępowań dotyczących przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały prawomocnie zakończone i wnioski w tamtych sprawach okazały się nieuzasadnione. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła strona. Zarzucono naruszenie art. 31 oraz art. 27 ust.5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu i przyznania skarżącemu wyrównania zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką za okres 3 lat wstecz; art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; art. 8 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP); naruszenie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał m. in., że art. 31 u.ś.r. nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji prostującej błąd, natomiast wprowadza normę określającą termin wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w znanym prawu materialnemu albo procedurze administracyjnej trybie. Nie miało to jednak miejsca. Stąd zasadną jest odmowa wszczęcia postępowania z wniosku strony w trybie art. 31 ww. ustawy. Skargę na powyższe postanowienie złożyła strona. Zarzucono naruszenie: - art. 31 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie sprostowania błędu i przyznania skarżącemu wyrównania zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką za okres 3 lat wstecz licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu, bowiem z mocy prawa nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia roszczenia, który rozpoczął bieg na nowo, a sprawa nie ma powagi rzeczy osądzonej; - art. 6 i art. 7 w zw. z art. 61 §1 i art. 107 §1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do całości żądania zawartego we wniosku z dn. 15 lipca 2021, inicjującym ponowne postępowanie, dotyczącym sprostowania błędu w decyzjach na podstawie art. 31 u.ś.r., bez konieczności wszczynania postępowania w trybie nadzwyczajnym; - art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania, a także naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w związku z powołanym we wniosku stanowiskiem wielu sądów administracyjnych, ujednoliconym uchwałą NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 15/13; - art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie obowiązku szczególnej pomocy ze strony władz publicznych na rzecz rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, z powodu rezygnacji skarżącego z zatrudnienia i podjęcia obowiązku opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego go postanowienia jw. W uzasadnieniu podano m. in., że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 31 u.ś.r. Przepis ten nie nakazuje, w przypadku zawiadomienia organu o błędzie przez uprawnionego, wydawania odrębnej decyzji prostującej błąd. Sprostowanie błędu polega w tym przypadku na ustaleniu w drodze decyzji prawa do świadczenia w prawidłowej wysokości za określony czas, ze wskazaniem decyzji zawierającej błąd w rozumieniu tego przepisu. Zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowania zakończyło się postanowieniem NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. I OZ 52/21, przez oddalenie zażalenia na postanowienie WSA w Gliwicach. Sprawa nie została rozpoznana merytorycznie i nie ma powagi rzeczy osadzonej w tym trybie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Strona wnioskowała o prowadzenie postępowania w trybie art. 31 u.ś.r. i w odniesieniu do sposobu jego rozumienia oraz stosowania prowadziła swoją argumentację, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Zgodnie z tym przepisem "Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu." Sąd podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z dnia 19 października 2017 r., I OSK 701/17, gdzie to stwierdzono, że art. 31 u.ś.r. nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji prostującej błąd w decyzji ustalającej świadczenia rodzinne. Znaczenie tego przepisu ogranicza się bowiem do wprowadzenia terminu wypłaty świadczenia w prawidłowej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a., np. zmiany decyzji lub wznowienia postępowania. Istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu, do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji. Na jego podstawie wsteczna wypłata świadczeń rodzinnych ograniczona jest okresem trzech lat, którego początek rozpoczyna się określonymi w przepisie zdarzeniami. Do zdarzeń tych należą, zawiadomienie o popełnieniu błędu oraz wydana z urzędu nowa decyzja przyznająca prawo do świadczenia lub określająca wyższą wysokość świadczenia. Jednak decyzja taka wydana być musi we właściwym trybie, znanym prawu materialnemu (ustawie o świadczeniach rodzinnych) albo procedurze administracyjnej. Art. 31 u.ś.r. nie reguluje więc szczególnego trybu postępowania, zatem koniecznym jest związanie go z trybami postępowania przewidzianymi w k.p.a., mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Omawiany przepis nie może być traktowany jako instytucja nadzwyczajna, oderwana od istniejącego systemu prawa procesowego. Podzielenie innej koncepcji wprowadziłoby niepożądaną niepewność prawa i stanowiłoby wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 §1 k.p.a.). Stanowisko to znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 32 ust. 1 i 2 u.ś.r., dopuszczającej modyfikacje ostatecznych decyzji w tej materii w ściśle określonych sytuacjach i odsyłającej w sprawach nieuregulowanych w ustawie do przepisów k.p.a. (zob. również wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2805/19; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 2523/15). Zatem, zmiana ostatecznej decyzji na skutek wniosku o jej sprostowanie mogła nastąpić wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów kodeksowych. Skoro w trybach nadzwyczajnych decyzja ostateczna przyznająca stronie prawo do świadczenia nie została uchylona i nie orzeczono innej jego wysokości, to zasadnym jest odmowa wszczęcia postępowania z wniosku strony w trybie art. 31 ww. ustawy. Przepisy Kodeksu cywilnego w powyższym kontekście nie mają tu znaczenia. Dotyczą bowiem sfery stosunków prywatnych, a nie publicznoprawnych. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 – 9, 61, 61a §1, 107 §1 i §3, 138 §1 pkt 1 i §2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 31, 27 ust. 5, 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, art. 123 §1 pkt 1 i 124 §1 i 2 Kodeksu cywilnego, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Nie jest też rzeczą Sądu, by w niniejszej sprawie odnosić się do kwestii materialnych, co do zasadności roszczeń finansowych strony, gdyż temu służyły odrębne postępowania, w tym nadzwyczajne, w których przysługiwały środki odwoławcze. Niniejsze postępowanie nie może być traktowane jako kolejna, pozaprocesowa instancja odwoławcza. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.