II SA/Gl 159/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO.4106.919.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 7 lipca 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 7 lipca 2023 r., znak: [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił K. B. (dalej: "skarżąca", "strona") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu wskazano m. in., że mąż osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Także matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Strona nie podejmowała zatrudnienia i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Opieka sprawowana jest należycie, brak jest jednak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, czy też innej pracy zarobkowej, a momentem powstania niepełnosprawności. Zachodzą również przesłanki negatywne z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Strona przez pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono naruszenie: 1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt K 38/13; 2) art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że z uwagi na fakt, iż nie sposób ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe; 3) art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe ustalenie, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a sprawowaną przez nią opieką nad mamą nie zachodzi bezpośredni związek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r., nr SKO.4106.919.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Strona poprzez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe ustalenie, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mamą nie zachodzi bezpośredni związek w sytuacji, kiedy dla prawidłowej oceny tej okoliczności organ rozpoznający sprawę powinien ustalić wyłącznie, czy na dzień złożenia wniosku istnieje jakakolwiek inna przesłanka uniemożliwiająca skarżącej podjęcie zatrudnienia (w szczególności kwestie zdrowotne) poza sprawowaną przez nią opieką na osobą niepełnosprawną; 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na całkowicie dowolnej, wybiórczej i arbitralnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej błędnym uznaniem, że nie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad mamą w sytuacji, kiedy prawidłowa i zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie przemawia za ustaleniem, że przedmiotowy związek istnieje i to w sposób bezpośredni, albowiem po stronie skarżącej nie istnieją żadne inne przeszkody uniemożliwiające podjęcie jej zatrudnienia poza całodobową opieką sprawowaną nad mamą; 3) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 8 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na wydaniu decyzji przez organ II instancji w oparciu o stan faktyczny sprawy ustalony w sposób wybiórczy i arbitralny, bez wyjaśnienia istotnych kwestii w sposób szczegółowy, w konsekwencji czego sposób prowadzenia postępowania i treść pisemnego uzasadnienia wydanej decyzji nie wzbudzają zaufania obywatela do władzy publicznej, w tym poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 4) naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 11 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na sporządzeniu pisemnego uzasadnienia wydanej przez organ II instancji decyzji w sposób, który w żadnej mierze nie przekonał skarżącej co do jego zasadności i prawidłowości. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zgodnie z brzmieniem ustalonym na dzień wydawania decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W powyższym przepisie mowa jest zatem nie tylko o "rezygnacji" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale i o "niepodejmowaniu" ich, co wymaga poczynienia ustaleń w zakresie także drugiej przywołanej tu przesłanki. Powołanie się na zaszłości sprzed wielu lat, dotyczące przyczyn braku zatrudnienia, nie jest wystarczające, skoro nie można wykluczyć, iż dana osoba nie podejmuje obecnie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad inną osobą. Faktem jest natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że realizacja celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest możliwa tylko w przypadku niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie (pracę). Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową (np. wyrok WSA w Kielcach z 15 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 726/12). Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Jednocześnie już organ I instancji wskazywał, że "opieka sprawowana jest należycie i właściwie" (s. 2 decyzji). Należało zatem dokonać w powyższym zakresie pogłębionych analiz, także pod kątem, czy opieka na matką całkowicie uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia, czy też możliwe jest wykonywanie go choćby w niepełnym wymiarze. Uzasadnienie decyzji SKO zostało sporządzone w sposób wadliwy (art. 107 §1 i 3 k.p.a.) także z tego powodu, że opierało się na przesłankach niemających pokrycia w stanie faktycznym niniejszej sprawy administracyjnej. SKO używało bowiem sformułowań "odwołujący", "niego", "był zarejestrowany", "syn tę opiekę nad nią sprawuje", itd. (s. 6 decyzji SKO). Jakkolwiek postanowieniem z dnia 30 stycznia 2024 r. dokonano tu sprostowania omyłek, to jednak nie można uznać, że zostało ono dokonane w sposób prawidłowy. To, że Sąd wcześniej nie miał możliwości, by ocenić ww. postanowienie w drodze kontroli skargowej nie oznacza, że bezkrytycznie musi przyjmować wadliwe sprostowanie omyłek dokonanych przez organ. W świetle bowiem art. 113 §1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Wszystkie błędy prostowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a. powinny cechować się oczywistością i nie powinny ingerować w warstwę merytoryczną rozstrzygnięcia. Tymczasem sprostowanie dotyczyło szeregu okoliczności ustaleń stanu faktycznego: płci strony; okresu, w którym strona była i jest bezrobotna; posiadania/braku posiadania prawa do emerytury, daty ustalenia niepełnosprawności, itd. Tego rodzaju omyłki nie podlegają prostowaniu w ww. trybie. Przedmiotem postępowania o sprostowanie nie mogą być mylne ustalenia faktyczne. Zgodzić się natomiast należy z Kolegium, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy (a jedynie częściową), popełniając kolejne uchybienia, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy uaktualnić dane dotyczące sytuacji strony i jej matki, bowiem stan zdrowia jest dynamiczny. Należy dokonać ustaleń co do możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ będzie miał na uwadze, że stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 – dalej u.ś.w.) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust. 2 tej regulacji stanowi z kolei, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym wprost zatem mówi o osobach, którym "(...) od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Świadczy to o tym, iż w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek organ powinien wydać decyzję przyznającą świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.