II SA/Gl 1594/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. P. (P.), J. P.(P.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 października 2024 r. nr WINB-WOA.7721.238.2024.TA w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. nałożył na obecnie skarżących - B. i J. P., obowiązek rozbiórki schodów zewnętrznych w konstrukcji stalowej, zlokalizowanych przy ul. [...] w B. - w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że schody zewnętrzne o konstrukcji stalowej, 3-biegowe, oddzielone spocznikami, o metalowej balustradzie i stopnicach z krat VEMA, zostały wzniesione bez wymaganego pozwolenia ok. 3 lat temu. Schody dochodzą do okna na poziomie pierwszego piętra, nie wykonano drzwi wejściowych. W ocenie organu wykonanie schodów zewnętrznych należało traktować jako inne roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, do których zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas: Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Organ wskazał również, że nieruchomość stanowi współwłasność skarżących oraz A. P. - obecnie uczestnika postępowania. Zaakcentował, że skarżący nie posiadali zgody uczestnika postępowania na wykonanie schodów, a w trakcie jego przesłuchania w dniu 22 kwietnia 2024 r., sprzeciwił się on ich istnieniu oraz nie wyraził zgody na nałożenie na niego nakazów w drodze decyzji. W konsekwencji, zdaniem organu, skarżący nie dysponowali i nie dysponują prawem do nieruchomości na cele budowlane, a z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały zakończone i uczestnik postępowania nie wyraża zgody na istnienie przedmiotowych schodów, to nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył podstawy prawne wydanej decyzji, w tym art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, zawierającego definicję przebudowy obiektu budowlanego. Zdaniem organu wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako przebudowę budynku mieszkalnego, bowiem miała miejsce ingerencja w konstrukcję budynku, poprzez którą doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku. Wywiódł, że roboty budowlane polegające na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia, w zależności od tego, czy roboty te doprowadziły do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany, czy też nie. Zaakcentował, że z analizy akt sprawy niewątpliwie wynika, iż inwestorzy nie posiadali żadnych zgód prawnobudowlanych w tym zakresie, a kwestią kluczową było ustalenie, czy roboty budowalne zostały zakończone. Organ wskazał też, że schody kończą się na poziomie piętra w ścianie, w której znajduje się otwór okienny, a w miejscu otworu okiennego ma zostać wykonany otwór drzwiowy, prowadzący do wnętrza budynku. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że prace nie zostały zakończone, a obowiązki w postaci nakazów i zakazów winny być nakładane w pierwszej kolejności na inwestorów. Organ odwoławczy zaznaczył również, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że właścicielami nieruchomości są uczestnik postępowania w 1/2 jej części oraz skarżący w pozostałej części. Wyjaśnił także, że współwłasność ma charakter solidarny, co oznacza, że każdy ze współwłaścicieli ma jednakowe prawa odnośnie całej nieruchomości. Z jego ustaleń wynika, że zawisłe przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości jeszcze się nie zakończyło. Organ odwoławczy przytaczając regulacje Kodeksu cywilnego odniósł się do współdziałania właścicieli w zarządzie rzeczą wspólną stwierdzając, że czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością jest przebudowa przegród zewnętrznych budynku. Podał, że wobec tego brak posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym uniemożliwia doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co jednocześnie stanowi przesłankę do wydania decyzji rozbiórkowej w sprawie. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie błędnego uznania, iż skarżący w dacie realizacji prac nie posiadali zgody współwłaściciela na ich przeprowadzenie; - art. 50 i art. 51 oraz art. 29 Prawa budowlanego, polegające na błędnym i niezasadnym przyjęciu, iż w ramach przedmiotowego postępowania zastosowanie znajdą przepisy m.in. art. 50 i art. 51 tej ustawy w sytuacji, w której przeprowadzony montaż prostej konstrukcji w postaci schodów metalowych zewnętrznych nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia, a tym samym nie jest wymagana zgoda współwłaściciela na przeprowadzenie tego typu prac w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazali również na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na niezasadnym i błędnym przyjęciu, iż uczestnik postępowania nie wyraził zgody na wykonanie spornych schodów. Podali, że przepisy prawa nie nakładają wymogu by zgoda taka miała przyjąć jakąś szczególną formę. Zgoda taka może zostać wyrażona w formie dowolnej. W ich ocenie organ odwoławczy dopuścił się wobec tego naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak zgromadzenia pełnego i miarodajnego materiału dowodowego, brak pełnego wyjaśnienia sprawy, całkowite pominięcie dowodów zaoferowanych przez skarżących w toku postępowania oraz błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jak i o zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu przedstawili argumentacje na poparcie przedstawionych przez siebie zarzutów podkreślając, że uczestnik postępowania faktycznie wyraził uprzednią zgodę na wykonanie spornej inwestycji - schodów zewnętrznych, co potwierdzają dowody z nagrania audio, oświadczenia skarżących oraz M. P. Podali, że uczestnik postępowania w trakcie prowadzenia inwestycji nie sprzeciwiał się jej w żadnym zakresie. Tym samym wyraził faktycznie zgodę na wykonanie robót. Skarżący wyjaśnili również, że niewątpliwie wzniesienie prostych metalowych schodów zewnętrznych może być przykładem prac wymienionych w art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego, które nie wymagają pozwolenia lub nawet zgłoszenia. Stwierdzili, że proste zewnętrzne schody metalowe, nie są budowlą stałą ani nierozbieralną, nie jest to obiekt kubaturowy, a nadto poprzez swoją konstrukcję nie dochodzi do naruszenia/zmiany konstrukcji domu. Schody te nie są związane trwale z budynkiem. Ich zdaniem wykonanie prostych schodów zewnętrznych w żadnym przypadku nie może być uznane za budowę (rozbudowę) obiektu budowlanego. Stanowią one element obiektu budowlanego, lecz nie mają wpływu na jego kubaturę, ponieważ nie powiększają jego pojemności. W tym konkretnym wypadku instalacja ta nie oddziałuje również w jakikolwiek, chociażby najmniejszy, sposób na nieruchomości sąsiednie, a zatem nie doszło do przebudowy budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 25 marca 2025 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi podając, że dotychczasowa konstrukcja schodów jest jedynie elementem zamierzonego przedsięwzięcia i ma ona sens jedynie w przypadku zbudowania zewnętrznych drzwi wejściowych, a z tym wiąże się powiększenie otworu okiennego, znajdującego się na ścianie nośnej budynku będącej przegrodą zewnętrzną. Powołał się na art. 30 Prawa budowlanego stwierdzając, że budowa przedmiotowych schodów wymagała uprzedniego zgłoszenia. Wskazał, że nigdy nie wyraził jednoznacznej zgody na przeprowadzenie tych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że decyzja organu I instancji z dnia 27 czerwca 2024 r. została wydana w następstwie decyzji organu odwoławczego z dnia 21 lutego 2024 r. o uchyleniu wcześniejszej decyzji PINB z dnia 8 stycznia 2024 r., mocą której orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowych schodów na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na tej podstawie stwierdzając, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcia w niewłaściwym trybie. W konsekwencji organ I instancji wszczął kolejne postępowanie, które zakończyło się wydaniem kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji. Decyzje te wydane zostały w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w związku z wykonanymi przez skarżących jako inwestorów, robotami budowlanymi bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. W wyniku tych robót powstały na zewnątrz budynku schody o konstrukcji metalowej. Zostały one złożone i przykręcone do ściany budynku i miały stanowić dojście do lokalu położonego na piętrze budynku, zajmowanego przez uczestnika postępowania. Roboty te nie zostały jednak zakończone, gdyż bieg schodów na piętrze budynku kończy się na ścianie z oknem. Tymczasem dla umożliwienia korzystania ze schodów koniecznym jest zastąpienie otworu okiennego otworem drzwiowym i wstawienie w tym miejscu drzwi. Dopiero wówczas można by mówić o zakończeniu przedmiotowej inwestycji. Analiza akt sprawy oraz postawa skarżących i uczestnika postępowania wskazują, że pomiędzy nimi, będącymi współwłaścicielami nieruchomości, istnieje konflikt o podłożu rodzinnym i sąsiedzkim. Oczywistym jest jednak, iż w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, czy też sądów administracyjnych, nie mieści się rozwiązywanie tego rodzaju sporów. Organy nadzoru budowlanego dokonują natomiast kontroli zgodności zrealizowanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i wydają rozstrzygnięcia administracyjne przewidziane tymi przepisami. Z kolei rolą sądów administracyjnych jest kontrola tych rozstrzygnięć pod kątem ich legalności (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r., poz.1267). Wobec tak zakreślonej roli organów i kognicji sądów administracyjnych, istota niniejszego sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na wykonanie przez skarżących robót budowlanych w opisanym wyżej zakresie wymagane było uprzednie zgłoszenie bądź też pozwolenie na budowę. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne było dokonanie właściwej kwalifikacji wykonanych robót. W zależności od tych ustaleń, kolejnym krokiem było zbadanie, czy skarżącym jako inwestorom przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty jako przebudowę obiektu budowlanego, jak również prawidłowo ustaliły, że inwestorzy nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli chodzi o kwalifikację robót, to przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, stanowi przebudowę tego obiektu. Realizacja nowego, odrębnego ciągu komunikacyjnego do lokalu położonego na piętrze budynku, powoduje niewątpliwie zmianę parametrów budynku i to zarówno użytkowych, jak i technicznych. Jednocześnie nie jest to zmiana charakterystycznych parametrów budynku, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, co zgodnie z przywołanym przepisem, wyłączałoby kwalifikację tych robót jako przebudowę. Prace polegające na przebudowie są robotami budowlanymi (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) i podlegają reglamentacji prawnej. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zaś roboty budowlane związane z realizacja przedmiotowej inwestycji nie prowadzą do zwiększenia obszaru oddziaływania. Dokonana przez skarżących przebudowa wymagała zgłoszenia, bowiem zakres i istota inwestycji polegały m.in. na przebudowie przegrody zewnętrznej budynku (wykonanie otworu drzwiowego w miejsce okiennego w ścianie zewnętrznej budynku). Bez znaczenia dla określenia tego wymogu (zgłoszenie) pozostaje fakt, że roboty budowlane nie zostały zakończone. Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się bowiem zarówno do robót będących w toku, jak i do robót wykonanych (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Przy takiej kwalifikacji robót, pomimo braku zgłoszenia, możliwym było ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Służy temu procedura naprawcza przewidziana w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na gruncie niniejszej sprawy przeprowadzenie tej procedury stało się jednak zbędne, albowiem jak ustalono, na realizację inwestycji nie wyraził zgody współwłaściciel nieruchomości – uczestnik postępowania. Zgoda taka była konieczna dla przyjęcia, że pozostali współwłaściciele mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżących, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby uczestnik postępowania, w sposób niebudzący wątpliwości, wyraził zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji. Nadto w toku całego postępowania takiej ewentualnej zgody nie potwierdził, a wręcz oświadczył, że jej nie udzielił. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ukształtował się pogląd, w myśl którego współwłaściciele nieruchomości muszą wyrazić zgodę w razie prac przekraczających zakres zwykłego zarządu tą nieruchomością. Wskazać w tym miejscu należy, że przebudowa budynku jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Dodatkowo, co zasługuje na podkreślenie, owa zgoda musi być wyrażona jednoznacznie, a nie w sposób dorozumiany (por. m.in.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 201/24 i powołane w nim dalsze orzeczenia). W takiej sytuacji brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwiał doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1866/22). Skutkiem takiego stanu rzeczy było wydanie decyzji rozbiórkowej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań, nie doszło do naruszenia inkryminowanych w skardze przepisów prawa materialnego. Nie doszło też do naruszenia przywołanych w zarzutach skargi reguł postępowania administracyjnego, albowiem przeprowadzone przez organy postępowanie doprowadziło do wyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący, zaś zgromadzone dowody zostały należycie ocenione i potwierdzały dokonane ustalenia. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Dodać wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl