II SA/Gl 1598/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr SKO.OS/41.9/378/2022/10853/KK w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. Prezydent Miasta R. decyzją z 21 czerwca 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt. 4 i 10 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego zezwolił w pkt. 1 Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Katowicach (dalej jako strona lub skarżący) na usunięcie, w terminie do dnia 30 grudnia 2022 r. 2 drzew gatunku lipa drobnolistna o obwodach pni mierzonych na wysokości 1,3 m wynoszących 183 cm i 144 cm rosnących w pasie drogowym [...] w R. przy ul. [...] na terenie nieruchomości gruntowej o nr ewidencyjnych 1 obręb [...], w pkt. 2 tej decyzji organ ten odmówił stronie zezwolenia na usunięcie 6 drzew gatunku lipa drobnolistna o obwodach pni mierzonych na wysokości 1,3 m wynoszących: 214 cm, 219 cm, 244 cm, 184 cm, 246 cm i 161 cm rosnących w pasie drogowym [...] w R. przy ul. [...] na terenie nieruchomości gruntowej o nr ewidencyjnych 1, [...] obręb [...] oraz 3 drzew gatunku jesion wyniosły o obwodach pni mierzonych na wysokości 1,3 m wynoszących: 214 cm, 130 cm, 173 cm rosnących w pasie drogowym [...] w R. przy ul. [...] na terenie nieruchomości gruntowej o nr ewidencyjnych 2 obręb [...]. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przywołał wpierw przepisy normujące możliwość wycięcia drzewa zawarte w ustawie o ochronie przyrody, a w dalszej kolejności przedstawiono działania podejmowane przez organ ten w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i zawarto stwierdzenie, że złożone podanie o wycinkę drzew spełnia wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono czynności faktyczne podejmowane w ramach przedmiotowego postępowania zmierzające od ustalenia, jaki jest stan wnioskowanych do wycięcia drzew. W ramach tych działań sporządzona została opinia dendrologiczna. W następstwie poczynionych ustaleń stwierdzono, że wszystkie drzewa tworzą zadrzewienie przydrożne. Większość drzew wyrasta w trawiastym poboczu, w szczycie stromej skarpy przydrożnego rowu lub sąsiadując bezpośrednio z chodnikiem lub ulicą. W dalszej części uzasadnienia organ dokonał analizy zasadności bądź braku zasadności usunięcia poszczególnych drzew będących przedmiotem rozstrzygnięcia. Następnie przywołano argumentację strony przemawiającą za usunięciem wszystkich drzew objętych przedmiotowym postępowaniem i odwołano się do zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu drogowego i złego stanu drzew. Uwzględniając podniesione argumenty organ pierwszej instancji uznał za zasadne usunięcie wymienionych w pkt. 1 decyzji dwóch drzew nie rokujących szans na przeżycie i stwarzających zagrożenie. W dalszej kolejności zamieszczono rozważania dotyczące odpowiedzialności zarządcy drogi za stan bezpieczeństwa na drodze, w tym wynikający z rosnących przy drodze drzew. Z powyższą decyzją w części dotyczącej pkt. 2 nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z otrzymanej decyzji jak również podkreślono, że część drzew ( siedem) rośnie w bliskiej odległości od krawędzi jezdni, jak również ich stan nie jest dobry, ponieważ posiadają obumarłą koronę i znaczny posusz, co narusza postanowienia aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych. Jako drugi argument przemawiający za wycinką wnioskowanych drzew wskazano zagrożenie jakie drzewa te stanowią dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i przywołano przykład wypadku śmiertelnego, przy czym nie dotyczył on przedmiotowej sprawy. W końcowej części odwołania podkreślono, że decyzja ta podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego i organ administracji publicznej podejmujący rozstrzygnięcie nie może przekształcać tego uznania w decyzję dowolną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr SKO.OS/41.9/378/2022/10853/KK wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części objętej odwołaniem, czyli pkt. 2. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano w sposób bardzo rozbudowany regulacje prawne dotyczące wycinki drzew. Po przedstawieniu stanu prawnego organ ten stwierdził, że odwołanie wniesione zostało w terminie i jest dopuszczalne, jak również podkreślono, że odwołanie strony dotyczy wyłącznie pkt. 2 decyzji organu pierwszej instancji, mocą którego odmówiono stronie wycinki 9 drzew wskazanych w tym punkcie decyzji. W ocenie organu odwoławczego wynika to z faktu podzielności i autonomiczności poszczególnych punktów decyzji organu pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia przybliżono przebieg postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji i podejmowane w trakcie tego postępowania czynności. Zwrócono uwagę na fakt, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w swoim postanowieniu odmówił zgody na wycinkę 19 drzew gatunku lipa drobnolistna oraz 3 drzew gatunku jesion wyniosły i w tym zakresie organ pierwszej instancji prowadzi odrębne postępowanie. W odniesieniu do drzew objętych przedmiotem tego postępowania organ pierwszej instancji także wystąpił do powyższego organu ochrony środowiska o uzgodnienie stanowiska. W przewidzianym okresie czasu organ ten nie wypowiedział się tym samym organ pierwszej instancji uznał, że stanowisko wskazanego organu jest pozytywne. Przyjęcie takiego domniemania wynika wprost z przepisu prawa. W konsekwencji organ pierwszej instancji dopełnił wymogów wynikających z obowiązujących regulacji prawnych i w ramach prowadzonego postępowania nie naruszył obowiązujących regulacji prawnych. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do argumentacji zawartej w odwołaniu i nie podzielono jej. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez adw. A.H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej przywoływanej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału w sprawie, czego skutkiem było pominięcie przy wydawaniu decyzji faktu, że wnioskowane do wycinki drzewa stanowią bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Wskazano na naruszenie § 52 ust. 2 oraz § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich nie zastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu, że drzewa wnioskowane do wycinki stanowią bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego oraz są usytuowane zbyt blisko krawędzi jezdni. Jako ostatni zarzut poczyniono naruszenie art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 86 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest podstaw do zezwolenia stronie na usunięcie wskazanych we wniosku drzew. W skardze tej wystąpiono o uchylenie obu decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach wniesionej skargi podkreślono, że organ odwoławczy w żadnym zakresie nie wypowiedział się co do argumentów podniesionych w odwołaniu. W tej części skargi zawarto również argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi i rozwinięto zarzuty sformułowane w jej pierwszej części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ odwoławczy podkreślił, że podejmując kwestionowaną decyzję miał w polu widzenia wszystkie przepisy prawa materialnego wskazane przez pełnomocnika strony skarżącej, jak również nie dopuścił się naruszenia wymienionych przepisów prawa procesowego. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; . Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Oznacza to zatem, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji publicznej uzasadniało będzie uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań należy odnieść się do kwestii związanej z zakresem rozpoznawanej sprawy. Organ pierwszej instancji mocą swojej decyzji zezwolił stronie na wycięcie dwóch drzew, natomiast w pkt. 2 swojej decyzji odmówił wyrażenia zgody na wycinkę kolejnych dziewięciu drzew. Skarżąca strona zakwestionowała powyższą decyzję jedynie w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na wycinkę dziewięciu drzew. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji składa się w rzeczywistości z dwóch autonomicznych rozstrzygnięć, a mianowicie rozstrzygnięcia zezwalającego na wycinkę dwóch drzew oraz z rozstrzygnięcia odmawiającego wycinki dziewięciu drzew i rozpoznał odwołanie skarżącej strony jedynie w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na wycinkę drzew i przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej zezwolenia na wycinkę nie jest przez skarżącą stronę kwestionowana, a tym samym stała się ostateczna. Stanowisko zajęte przez organ odwoławczy skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela i uznaje, że faktycznie decyzja organu pierwszej instancji składa się z dwóch autonomicznych rozstrzygnięć, które mogą być odrębnie rozpoznawane. Oznacza to zatem, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy odczytał decyzję organu pierwszej instancji, jak również treść wniesionego odwołania, a tym samym nie dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają uznać, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest wyłącznie decyzja wypowiadających się w sprawie organów administracji publicznej w zakresie odmowy wyrażenia zgody skarżącej stronie na wycinkę drzew. W pierwszej kolejności przywołać należy stan normatywny mający zastosowanie w sprawie. Stosownie zatem do treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 83a ust. 2a tej regulacji, zezwolenie na usunięcie drzewa znajdującego się - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tą jednak różnicą, że niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni, a w przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - 60 dni, od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a i 3, przez organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, uznaje się za uzgodnienie zezwolenia (art. 83a ust. 6 tej ustawy). Z przywołanych wyżej unormowań wynika zatem, że organ wydający decyzję zezwalającą na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, po przeprowadzeniu stosownych czynności w postępowaniu, sporządza projekt decyzji rozstrzygającej w tym zakresie i następnie przekazuje go do uzgodnienia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, z kolei ten wyraża stanowisko w ramach swoich kompetencji. Współdziała on więc z organem prowadzącym postępowanie główne i w porozumieniu z nim, wyrażając stanowisko w formie postanowienia, w którym wyraża akceptację lub brak akceptacji w odniesieniu do proponowanego przez organ główny merytorycznego rozstrzygnięcia. Przedmiotowe uzgodnienie oparte jest na instytucji uznania administracyjnego albowiem ustawodawca nie wskazał zamkniętego katalogu okoliczności, które uzasadniałyby odmowę uzgodnienia. Oznacza to, że obowiązkiem organu współdziałającego jest wszechstronna analiza sprawy z punktu widzenia organu wyspecjalizowanego w ramach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W aktach sprawy zalega postanowienie wskazanego organu z 18 lutego 2022 r., w którym odmawia uzgodnienia wycinki 22 drzew, w tym drzew objętych przedmiotową decyzją. We wskazanych decyzjach organy obu instancji w sposób bardzo rozbudowany przedstawiły stan prawny obowiązujący w omawianym zakresie. Tym samym w niniejszym wyroku zbędnym jest ponowne przywoływanie tych regulacji. Stanowisko takie znajduje umocowanie także w tym, że w rozpoznawanej skardze nie zamieszczono zarzutów, które związane byłyby z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyrażenia zgody na wycinkę wskazanych we wniosku drzew. Z powyższego ustalenia wynika, że strona skarżąca nie ma istotniejszych zastrzeżeń do unormowań prawnych przywołanych przez wypowiadające się organy administracji publicznej. Przeprowadzona z urzędu przez skład orzekający kontrola prawidłowości przywołanych przepisów także nie dała podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Sąd dostrzega, że organy administracji publicznej przywołały unormowania prawne dotyczące nie tylko udzielenia zezwolenia na wycinkę zgłoszonych drzew, ale przywołały znacznie większą ilość przepisów, które nie wszystkie odnoszą się do przedmiotu sprawy. Uchybienie to nie może jednak w żadnym stopniu stanowić podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi. W aktach sprawy zalega opinia dendrologiczna, która prezentuje stan drzew przewidzianych do usunięcia i podkreślić należy, że organ pierwszej instancji przeprowadził stosowną analizę co do stanu każdego z przewidzianych do usunięcia drzew i zamieścił ją w uzasadnieniu swojej decyzji. W świetle powyższego rozpoznać należy zarzuty strony skarżącej w stosunku do kontrolowanych decyzji. W skardze tej, przywoływanej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału w sprawie, czego skutkiem było pominięcie przy wydawaniu decyzji faktu, że wnioskowane do wycinki drzewa stanowią bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Tak sformułowany zarzut opiera się na dwóch podstawach, a mianowicie na tym, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie dokonał rozważenia interesu społecznego w postaci zapewnienia bezpieczeństwa na drodze publicznej. Tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony, ponieważ co do pierwszej z podniesionych okoliczności, to przyjdzie podnieść, że organ pierwszej instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia przeprowadził postępowanie dowodowe, przy pomocy którego wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. W szczególności w następstwie przeprowadzonych oględzin wszystkich drzew doszedł do przekonania, że wskazane w pkt. 1 decyzji drzewa znajdują się w złym stanie i zagrażają bezpieczeństwu, a tym samym wydał zezwolenie na ich wycinkę, natomiast drzewa wymienione w pkt. 2 decyzji uznał, że są w stanie, w którym nie powinna zostać wydana zgoda na ich wycięcie. Organ ten wskazał miejsce ich posadowienia i podkreślił, że rosną one w trawie na stromym zboczu rowu oddzielającego jezdnię od szpaleru drzew. Tym samym tak sformułowany zarzut nie jest trafny i nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. W omawianym zakresie organ pierwszej instancji występował o zajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. W przewidzianym okresie czasu organ ten nie wypowiedział się, tym samym organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że stanowisko wskazanego organu jest pozytywne. Przyjęcie takiego domniemania wynika bowiem wprost z przepisu prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się w sposób bardzo szeroki do każdego z drzew objętych tym postępowaniem i dokonał analizy zasadności bądź braku zasadności jego wycięcia. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w ramach przedmiotowego postępowania wystąpiono o stosowną opinię dendrologiczną i przy podjęciu rozstrzygnięcia wzięto pod uwagę sformułowane w niej stanowiska. W konsekwencji organ pierwszej instancji dopełnił wymogów wynikających z obowiązujących regulacji prawnych i w ramach prowadzonego postępowania nie naruszył obowiązujących regulacji prawnych. W skardze do tutejszego Sądu wskazano na naruszenie § 52 ust. 2 oraz § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich nie zastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu, że drzewa wnioskowane do wycinki stanowią bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego oraz są usytuowane zbyt blisko krawędzi jezdni. Tak sformułowany zarzut nie jest trafny i to z dwóch powodów. Po pierwsze organy wypowiadające się w sprawie wskazały, że nasadzenia te będą w odległości większej niż 3 metry od krawędzi jezdni, a tym samym brak jest tu naruszenia postanowień przywołanych w skardze przepisów. Po drugie skarżący w żadnym miejscu nie wskazał, że nasadzone drzewa będą w odległości mniejszej niż wskazana powyżej. Na marginesie jedynie można zaznaczyć, że przedmiotowe rozporządzenie odnosi się do nowo budowanych dróg, tym samym nie ma ono zastosowania do dróg już istniejących, jak również stronie skarżącej umyka inna okoliczność, a mianowicie znacznie bliżej krawędzi jezdni znajdują słupy energetyczne i w praktyce to te słupy w kontekście rozpoznawanej drogi stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jako ostatni zarzut poczyniono naruszenie art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 86 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że brak jest podstaw do zezwolenia stronie na usunięcie wskazanych we wniosku drzew. Tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ przeprowadzone już powyżej ustalenia w sposób wystarczający dowiodły, że organy administracji publicznej wypowiadające się w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się naruszenia przedmiotowych regulacji prawnych w zakresie nie wyrażenia zgody na wycinkę spornych drzew. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę