II SA/Gl 1599/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 października 2024 r. nr SKO.4103.172.2024 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 października 2024 r., nr SK0.4103.172.2024,Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO), po rozpatrzeniu zażalenia I. D. (skarżąca) na pismo Prezydenta Miasta C. (organ I instancji) z dnia 23 sierpnia 2024 r. w przedmiocie przekazania kserokopii projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny (działka o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] w C. ), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na pismo organu I instancji. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 sierpnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej zawierające wniosek o udostępnienie akt prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na wniosek organ I instancji pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. przekazał kserokopię projektu decyzji we wskazanej sprawie wskazując jednocześnie, że akta sprawy zostały uprzednio udostępnione pełnomocnikowi skarżącej. W zażaleniu na "postanowienie Prezydenta Miasta C. w postaci pisma Prezydenta Miasta C. z dnia 23 sierpnia 2024 r.", skarżąca stwierdziła, że w istocie odmówiono jej dostępu do wskazanych akt sprawy. Zaskarżyła postanowienie organu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnej odmowie wglądu w akta sprawy przedmiotowej inwestycji, mimo braku w aktach informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także braku wyłączenia akt ze względu na ważny interes państwa. SKO nie podzieliło stanowiska skarżącej i zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżącej na pismo Prezydenta Miasta C. z dnia 23 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiło przebieg postępowania. Stwierdziło, że organ I instancji nie wydał postanowienia o odmowie udostępnienia akt postępowania na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Wskazało, że zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Ponadto powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Skoro zatem pismo Prezydenta Miasta C. nie stanowi postanowienia o odmowie udostępnienia takich akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. to nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Niezależnie od powyższego SKO wskazało, że w sytuacji gdy strona uważa, że organ nie udostępnił całości akt postępowania administracyjnego oraz nie wydał postanowienia w sprawie odmowy przedłożenia części akt, powinna rozważyć możliwość zaskarżenia działań/zaniechań organu mających materialno-techniczny charakter w drodze ponaglenia/skargi na bezczynność organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zaskarżyła w całości postanowienie SKO z dnia 15 października 2024 r. zarzucając mu naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a., a w konsekwencji nie zawarcie w motywach rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy ustaleń i wniosków; błędną wykładnię art. 124 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak wyraźnego rozstrzygnięcia stanowi o tym, iż pismu organu nie można nadać przymiotu postanowienia, co doprowadziło do błędnego uznania, iż pisma Prezydenta Miasta C. z dnia 23 sierpnia 2024 r. o odmowie udostępnienia akt nie można traktować jak postanowienia, zatem nie podlega zaskarżeniu i tym samym zażalenie jest niedopuszczalne. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia (w postaci pisma) Prezydenta Miasta C. z dnia 23 sierpnia 2024 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu wyraziła stanowisko, że SKO niewłaściwie zinterpretowało art. 124 § 1 k.p.a., a także nie wyjaśniło dokładnie stanu faktycznego, pomijając istotne okoliczności dotyczące przebiegu sprawy. Skarżąca podkreśliła, że jej pełnomocnik nie uzyskał pełnego dostępu do akt, gdyż pracownik organu wyciągnął z teczki część dokumentów powołując się na ochronę danych osobowych. Stwierdziła, że w aktach powinny znajdować się opinie i uzgodnienia od właściwych urzędów, pisma wysyłane w tej sprawie przez organ, wyniki analizy urbanistycznej. Skarżąca chciała się z nimi zapoznać. Pismo, o którym pisze organ zawierało zastrzeżenia co do przebiegu wydania akt pełnomocnikowi skarżącej w dniu 7 sierpnia 2024 r. Wskazała, że pismo organu I instancji zawierało jego oznaczenie, wskazywało adresata oraz zostało podpisane. Zdaniem skarżącej brak rozstrzygnięcia w postaci sentencji nie powinien prowadzić do negatywnych skutków obciążających stronę i uznania, iż pismo z dnia 23 sierpnia 2024 r. nie stanowi postanowienia. Skarżąca podkreśliła, że nie może ponosić konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji, a do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie. W odpowiedzi SKO wniosło o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie SKO, którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na pismo Prezydenta Miasta C. będące odpowiedzią na wniosek o udostępnienie akt prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej k.p.a.) W świetle tych regulacji organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności zażalenia – przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje przykładowo sytuację wniesienia zażalenia przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Z kolei przyczyny o charakterze przedmiotowym obejmują sytuacje gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy brak jest możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji (np. gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia). W szczególności zażalenie nie służy na postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do przyczyn przedmiotowych należy zatem zaliczyć, między innymi, taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest postanowieniem. Niedopuszczalne jest bowiem wniesienie zażalenia na czynność organu, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a. Z taką zaś sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew bowiem odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane postanowienie organu I instancji. Za takie nie może bowiem być uznane, zdaniem Sądu, pismo z 23 sierpnia 2024 r. Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że pismo to jest w istocie jedynie odpowiedzią na wniosek o udostępnienie akt prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny. W ocenie Sądu, pismo z 24 sierpnia 2024 r. nie spełnia określonych w art. 124 k.p.a. wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, przepis ten stanowi, że postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Wskazać przy tym trzeba, że wymienione w art. 124 § 1 k.p.a. elementy struktury prawnej postanowienia mają charakter obligatoryjny. Natomiast element wymieniony w § 2 tego przepisu (uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia) zyskuje wymiar obowiązkowy, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.pa., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako postanowień. Do takich elementów należy natomiast zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Analiza pisma z 23 sierpnia 2024 r. potwierdza, że nie zawiera ono wskazanego wyżej minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że elementem prawidłowo wydanego postanowienia jest jego rozstrzygnięcie, nazywane również osnową aktu administracyjnego. Jest to jeden z tych elementów składowych postanowienia, bez którego akt ten nie może istnieć. Jest to zatem bezwzględnie obowiązujący element każdego prawidłowo wydanego postanowienia. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji administracyjnej lub postanowienia zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, itp. W przedmiotowym piśmie wyraźnie natomiast zaznaczono, że jest ono odpowiedzią na wniosek z 20 sierpnia 2024 r. o udostępnienie akt prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą, że przygotowane do wglądu akta sprawy były udostępnione pełnomocnikowi z uwzględnieniem obowiązku wynikającego z Rozporządzenia o ochronie danych osobowych. W treści pisma z 23 sierpnia 2024 r. nie zawarto zaś sformułowania, że dotyczy ono odmowy udostepnienia akt administracyjnych. W tej sytuacji nie można uznać, że sporne pismo zawiera władcze rozstrzygnięcie organu o prawach lub obowiązkach skarżącej. Omawiane pismo nie zawiera również właściwego dla każdego prawidłowo wydanego postanowienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego środek odwoławczy. Wobec powyższego, Sąd podzielił ocenę organu, że pisma z 23 sierpnia 2024 r. nie można uznać za postanowienie organu administracji publicznej o odmowie udostepnienia akt sprawy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia od pisma z 23 września 2024 r. Brak postanowienia organu I instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia zażalenia przez organ drugiej instancji. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły również podważyć podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ odwoławczy podjął w niniejszej sprawie wszelkie niezbędne czynności celem wyjaśnienia, czy sporne pismo z 23 sierpnia 2024 r. mogło być uznane za postanowienie organu, na które przysługiwałoby zażalenie. Przeprowadzona przez SKO ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko organ należycie uzasadnił wskazując dowody, na których oparł zaskarżone postanowienie oraz przyczyny, dla których nie podzielił argumentacji skarżącej. Organ wyjaśnił również podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.