II SA/Gl 160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. P.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C. zatwierdził podział nieruchomości położonej w gminie C. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie nr [...], której właścicielką jest B. P. K., zam. w C. ul. [...] (w dalszej części uzasadnienia nazywana również "skarżącą"). Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem [...] r. Dnia [...] r. Burmistrz Miasta C. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do nieruchomości powstałych na skutek podzielenia działki skarżącej. W trakcie postępowania został przygotowany operat szacunkowy, z którego wynika, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 430 753 zł zaś po podziale 450 717 zł. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta C. zawiadomił skarżącą o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zapoznania się z jego treścią. Dnia [...] r. skarżąca, za pomocą poczty elektronicznej przesłała kopię swojego pisma zawierającego uwagi do sporządzonego operatu (pismo zostało nazwane jako "odwołanie"). Zarzuciła w nim: - błędne (zawyżone oszacowanie wartości nieruchomości), - przyjęcie wartości nieruchomości według cen na 2012 r. i 2013 r. zamiast na 2010 r. B. P. K. wskazała również na kilka uchybień dotyczących, jej zdaniem, przyjęcia złych parametrów współczynników korygujących. Pismo w postaci wydruku zostało zarejestrowane przez kancelarię urzędu miasta dnia [...]r. Po udzieleniu wyjaśnień przez autorkę operatu (dnia [...]r.) Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...]r. nr [...]ustalił opłatę adiacencką na kwotę 3992,80 zł. Od decyzji odwołała się B. P. K. domagając się uchylenia decyzji. W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji, że nietrafnie argumentując charakter nieruchomości (możliwości jego zabudowy) posługiwał się zapisami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Podniosła również wcześniej wskazane zastrzeżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy uznając, iż postępowanie organu I instancji było prawidłowe. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do tutejszego Sądu wniosła B. P. K., domagając się "unieważnienia" decyzji oraz zasądzenia kosztów według norm prawem przepisanych. Zarzuciła organowi II instancji: - nieuwzględnienie upływu 3 letniego terminu, o którym mowa w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, po.651 ze zm), - odwołanie się do Studium jako podstawy określenia przeznaczenia nieruchomości, - brak wezwania jej przez organ na posiedzenie niejawne, na którym była rozstrzygana sprawa, - "przedawnienie" sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie tym przepisem (ust. 1), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przy czym w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego dla dochowania wspomnianego terminu wystarczające jest wydanie decyzji przez organ II instancji a nie doręczenie jej stronie. Zostało to wyraźnie wskazane w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. I OPS 6/13 - uchwała dostępna na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) "o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie". Wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z powyższego wynika więc, iż podjęcie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w sytuacji, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Odnosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż nie wystąpiła w niej druga z wyżej wymienionych przesłanek. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydana dnia [...]r. stała się ostateczna dnia [...]r. Okoliczność ta jest bezsporna i jest wprost potwierdzana przez organy administracji w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, iż ustalenie (ostateczne) opłaty adiacenckiej musiało nastąpić do dnia [...] r. Nie można tu zgodzić się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wystarczające było tu wydanie decyzji przez Burmistrza Miasta C. Warto tu odwołać się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09 wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazał, że "artykuł 98a ust. 1 ustawy, który obowiązuje od 22 września 2004 r., zawiera taką samą regulację jak art. 145 ust. 2 tej ustawy przed nowelizacją, który miał zastosowanie do opłat adiacenckich związanych z podziałem nieruchomości. Skoro art. 145 ust. 2 ustawy, stanowiący o ustaleniu opłaty, był rozumiany tak, że przed upływem terminu w nim zakreślonego powinno nastąpić naliczenie opłaty decyzją ostateczną, to nie ma żadnego uzasadnienia, aby identyczna regulacja przyjęta w art. 98a ust. 1 tej ustawy była rozumiana inaczej. Mając zatem na względzie brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy należy uznać, że ustalenie opłaty adiacenckiej, o której w nim mowa, powinno nastąpić decyzją ostateczną przed upływem terminu wskazanego w tym przepisie. [...] Te różnice między opłatą adiacencka, o której mowa w art. 98a ustawy, a opłatą adiacencka, o której mowa w art. 145 ustawy, prowadzą do wniosku, że ustawodawca z tego powodu zróżnicował przepisy dotyczące przedawnienia tych opłat. W przypadku opłaty, o której mowa w art. 98a ustawy, mającej charakter w pełni daninowy, związany z uzyskaniem korzyści na skutek samego podziału nieruchomości, przyjęto co do przedawnienia bardziej rygorystyczne dla gminy rozwiązanie, polegające na tym, że w terminie 3 lat od podziału opłata musi być ostatecznie ustalona. Natomiast w przypadku opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ustawy, przyjęto rozwiązanie co do przedawnienia, że w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi ma być wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". W związku z tym, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalająca ostatecznie opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości będącej własnością skarżącej została wydana dnia [...] r. Sąd uznał, iż doszło do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd zwraca uwagę, iż organ II instancji rozstrzygając sprawę zastosował błędną podstawę prawną. Rozstrzygnął bowiem na podstawie art. 143 - 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast na podstawie art. 98a tego aktu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni dokonaną wyżej przez Sąd wykładnię art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.