II SA/Gl 160/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku nr [...]; [...]; [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Naczelnik Wydziału, Geodeta Powiatowy, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...],[...],[...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność L. S. oraz P. i B. S., położonej w S. przy ul. [...], obr. [...], rejestr nr [...], składającej się z działek 1, 2, 3, zakończonego ostateczną decyzją nr [...] i in. j.w., z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskiem z 4 sierpnia 2015 r. D. G., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] r. W uzasadnieniu podano, że powyższa decyzja zapadła z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.). We wniosku jako nową okoliczność strona wskazała, że ustalenie przebiegu granicy nastąpiło bez uwzględnienia jej sugestii co do tegoż przebiegu. Sugestie stron co do przebiegu granic nie mogły być jednak uwzględnione w trakcie czynności wykonywanych przez geodetę uprawnionego. We wniosku strona podniosła, że geodeta odczytał protokół bardzo szybko i niewyraźnie a treść protokołu została sporządzona w sposób niezrozumiały. W odniesieniu do tego zarzutu wskazano, że w trakcie rozprawy granicznej strony mają prawo i możliwość składania do protokołu wszelkich uwag i zastrzeżeń, dotyczących ustalanych granic. Formę i treść protokołu granicznego określają przepisy, a zatem nie może być on dowolnie modyfikowany. W dniu 2 grudnia 2010 r. strona otrzymała decyzję i zgodnie z obowiązującymi przepisami mogła żądać przekazania sprawy do rozpatrzenia przez sąd. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania podniesionych przez stronę zarzutów jako nowych okoliczności faktycznych, które byłyby istotne dla sprawy i miały wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, a zatem orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. G., reprezentowana przez pełnomocnika. W zażaleniu zarzucono wydanie ww. postanowienia z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., co polegało na zastosowaniu tej normy w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przedstawione przez wnioskodawczynię okoliczności świadczą, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca wniosła na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie o wznowieniu postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta S. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła m.in., że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, gdyż jej zdaniem w sprawie pojawiły się istotne, nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi. Nowym dowodem są zeznania jej syna G. G., który potwierdzi, że wnioskodawczyni została wprowadzona przez geodetę w błąd co do proponowanego, a później także ostatecznie ustalonego sposobu ustalenia granicy, w sposób niezgodny z wolą wnioskodawczyni. Wykazany zostałby również brak świadomości wnioskodawczyni, że sposób ustalenia granicy opisany w podpisanym przez nią protokole nie uwzględnia jej woli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym m. in. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 148 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że w piśmie sporządzonym 24 września 2014 r. i złożonym 25 września 2014 r. D. G. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na istnienie nowych okoliczności. Jednocześnie wniosła o wznowienie znaków granicznych. Strona zatem wskazała w tym piśmie na przesłankę wznowieniową, nie przywołując jednak konkretnego przepisu z art. 145 § 1 k.p.a. Organ I instancji w znajdującym się w aktach sprawy piśmie sporządzonym [...] r. poinformował D. G., że jednym z wymogów formalnych wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia jest ustalenie terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Zasadą jest więc, że strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r. zatytułowanym "Wniosek o wznowienie postępowania", sporządzonym przez pełnomocnika, wskazano dzień 17 lipca 2015 r. od którego należy liczyć termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Pełnomocnik D. G. nie odniósł się w żaden sposób do pism kierowanych przez D. G. w 2014 r. do organu I instancji, z których wynika, że wnioskodawczyni o okoliczności mogącej stanowić przesłankę wznowienia postępowania w sprawie wiedziała już w dniu, w którym sporządziła pierwsze w sprawie pismo, tj. 23 czerwca 2014 r. Skargę na powyższe postanowienie złożył pełnomocnik D. G., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.: 1) art. 148 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię w zakresie dotyczącym ustalenia terminu do wniesienia podania w wprawie wznowienia postępowania oraz określenia momentu, od którego skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, a tym samym ustalenia początku bieg terminu do złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. 2) art. 147 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niewznowienie z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, podczas gdy przepis ten nakłada na organ obowiązek wznowienia postępowania z urzędu w przypadku wystąpienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145§ 1 pkt 5 k.p.a. w postaci istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzje. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku w całości i orzeczenie o wznowieniu postępowania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca początkowo nie zdawała sobie sprawy, gdzie zaistniał jakiś problem i czy wyznaczenie w taki, a nie inny sposób granicy między działkami pozostaje kwestią niefortunnego zbiegu okoliczności, błędów osób dokonujących ich fizycznego rozgraniczenia czy celowym działaniem ze strony sąsiadów. Zwróciła się ze swoimi wątpliwościami do Urzędu Miasta S., aby wyjaśnić te okoliczności. Wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został złożony w przepisanym prawem terminie. Organ odwoławczy błędnie interpretuje zachowanie skarżącej w postaci pism kierowanych do Urzędu Miasta S. w połowie 2014 r. pod kątem dochowania przez skarżącą terminu do wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania. Z treści pism bowiem nie wynikało, że skarżąca wiedziała o jakichś nowych okolicznościach, a jedynie stanowiły one przejaw chęci wyjaśnienia niezrozumiałej dla skarżącej sytuacji faktycznej sprawy w postaci rzeczywistego rozgraniczenia działek w określony sposób. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Organ odwoławczy przy tym winien uwzględnić reguły związane z zasadą dwuinstancyjności, w należyty sposób oceniając zgromadzony materiał dowodowy i odnosząc się do zarzutów odwołania (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). SKO w swym rozstrzygnięciu tymczasem pisze: "Stwierdzić zatem należy w związku z dokonanymi ustaleniami, że D. G. nie dotrzymała terminu do złożenia podania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., zasadnym zatem była odmowa wznowienia postępowania przez organ I instancji, aczkolwiek z przyczyn innych niż by to wynikało wprost z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (...). Nieprawidłowością było bowiem niedokonanie ustaleń przez organ I instancji w przedmiocie, czy podanie zostało wniesione w terminie wynikającym z ar. 148 § 1 k.p.a. (...)" (s. 9 postanowienia). SKO zauważa zatem całkowity brak rozważań przez organ I instancji co do terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania, a jednocześnie są to podstawowe ustalenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia organu II instancji i kwestionowane przez stronę. Organ I instancji tymczasem lakonicznie stwierdzał, że "(...) brak jest podstaw do uznania podniesionych przez stronę zarzutów jako nowych okoliczności faktycznych, które byłyby istotne dla sprawy i miały wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych (...)." Organ zatem wypowiedział się merytorycznie w sprawie, aczkolwiek SKO zauważyło, że "Odmowa wznowienia może nastąpić (...) z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji" (s. 10 postanowienia). SKO dostrzega również, że powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu (s. 11 postanowienia). Tymczasem w wyroku NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2404/11, stwierdzono: "Należy podkreślić, że tzw. faza wstępna postępowania wznowieniowego – ma ściśle formalny charakter i zasadniczo ogranicza się do badania treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy ów wniosek pochodzi od strony, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia odpowiadająca jednej z przyczyn ustawowych (określonych w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b k.p.a.) oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. (...) Zatem niejako już z samej istoty omawianej fazy rozpatrywania wniosku wznowieniowego wynika, że odmowa wznowienia postępowania przez organ z powołaniem się na niespełnienie ww. przesłanek formalnych jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy fakt braku takiej przesłanki jest w danym przypadku oczywisty i nie rodzi potrzeby prowadzenia w tym zakresie specjalnego postępowania wyjaśniającego. (...) regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie (...)." Dostrzegając wadliwość postanowienia SKO orzekło jednak z uwzględnieniem innych przesłanek, niż te, które legły u podstaw rozstrzygnięcia I instancji, a które nie były badane przez organ I instancji, pomimo spornej oceny okoliczności związanych z dochowaniem terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Uchybiono w tym zakresie zasadzie dwuinstancyjności, jako że zasadnicze ustalenia SKO pojawiły się po raz pierwszy dopiero na etapie odwoławczym. Zatem strona, pomimo spornej oceny okoliczności związanych z dochowaniem terminu, nie miała możliwości podważenia ich w trybie przed organem administracyjnym. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (którego wadliwość dostrzegało SKO) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł określonych przepisami prawa. W szczególności należy dokonać wnikliwej analizy pod kątem terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz ewentualnie zbadać, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania z urzędu. Dalsze postępowanie uzależnione będzie od wyników takich ustaleń. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.