II SA/Gl 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...]r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta G. odmówił B. G. udzielenia pozwolenia na nadbudowę garażu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej w G. przy ul. [...]. Jednakże wskutek odwołania inwestorki, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję odmowną oraz udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Uwzględniając skargę M. W. i A. W., prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 915/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. oraz orzekł o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd stwierdził, że kwestią sporną jest zgodność projektu z planem miejscowym oraz zgodność zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Wyjaśnienia wymaga kwestia legalności wykonania otworów okiennego i drzwiowego w ścianie budynku skarżących, usytuowanej w odl. 3,5 m od granicy działek oraz charakter pomieszczenia, które doświetlają. Jeżeli otwory te wykonano legalnie i służą do oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zbadaniu podlegać winna kwestia spełnienia wymogu z § 13 warunków technicznych. Nadto, nie wyjaśniono kwestii, czy nadbudowa nie narusza skali budynków sąsiednich (§ 15 ust. 3 pkt 4 lit. i planu miejscowego), Sąd nie podzielił jednak zarzutów skargi, związanych z możliwością nadbudowy obiektu położonego bezpośrednio przy granicy działki. Taką możliwość przewiduje bowiem zarówno obowiązujący plan, jak i § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych z uwagi na szerokość działki inwestorów, mniejszą niż 16m. Sąd stwierdził też, że wobec rozpoczęcia robót, postępowanie o pozwolenie na nadbudowanie garażu winno być umorzone, a sprawa podlega kognicji organów nadzoru budowlanego. W tej sytuacji po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie spornej nadbudowy zostało wszczęte w dniu [...] r. wskutek pisma skarżących, zawiadamiających o przystąpieniu do budowy w dniu [...] r. O zamiarze rozpoczęcia prac inwestorka powiadomiła jednak PINB dla miasta G. pismem z daty wpływu w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. PINB udzielił inwestorce pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części nad garażem. Następnie kolejną decyzją z dnia [...] r. organ ten uchylił powyższą decyzję jako skutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Po kilkakrotnym rozpoznaniu sprawy zrealizowanych robót budowlanych decyzją z dnia [...] r. PINB ponownie umorzył postępowanie, prowadzone w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ I instancji w pierwszym rzędzie podał, że otwory okienny i drzwiowy w budynku sąsiednim wykonano legalnie. W odrębnym postępowaniu umorzono postępowanie w tej sprawie. W świetle przedłożonej oceny technicznej rzeczoznawcy budowlanego M. D., sporna nadbudowa garażu nie ogranicza też naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w tym budynku i spełnia wymogi §§13, 57 i 60 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które to przepisy zacytowano. Skoro zaś roboty budowlane wykonano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z obowiązującym wówczas planem miejscowym, dostosowanie dachu wykonanego ze spadkiem do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami, zakłóciłby istniejący ład i porządek architektoniczny. Połacie dachu nadbudowy posiadają identyczne nachylenia, jak pozostała część budynku i budynki sąsiednie, czyli spełniony został warunek zachowania jednorodności rozwiązań w skali zespołu i ciągu ulicznego. Zatem wykonane roboty są zgodne z prawem, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Naruszenie własności i wyrządzenie szkód w wyniku robót budowlanych nie podlega zaś kompetencjom organu nadzoru budowlanego. W odwołaniu od decyzji A. W. i M. W. zarzucili, że uzasadnienie umorzenia postępowania nie spełnia zaleceń [...]WINB, zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. Niedopuszczalne jest zalegalizowanie robót w sytuacji naruszenia przez inwestora art. 47 pkt 1 Prawa budowlanego, niezgodności robót z zapisami aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, z pierwotnym projektem budowlanym i zapisami w dzienniku budowy oraz świadectwem charakterystyki energetycznej, a także z uwagi na brak projektu rozwiązań w zakresie ocieplenia, oświetlenia, obróbki blacharskiej w granicy działki i nierozpatrzenia prawidłowości wykonanej ekspertyzy przesłaniania. Odwołujący się zarzucili, że inwestor wykonał roboty pośpiesznie, dokonując zmian w zakresie ocieplenia ścian (5 cm – zamiast 12 cm), konstrukcji wsporczej bez wymaganego projektu zamiennego i zgody projektanta. Forma dachu nie spełnia wymogów obecnie obowiązującego planu. Odwołujący się zakwestionowali także ekspertyzę przesłaniania jako wewnętrznie sprzeczną i opisany w niej układ pomieszczeń w ich budynku. W związku z nadbudową nastąpiło bowiem znaczne pogorszenie warunków zamieszkania, gdyż nasłonecznienie występuje wyłącznie w godzinach rannych. Zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Po omówieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, organ odwoławczy stwierdził bowiem, że sprawa została należycie wyjaśniona zgodnie z wytycznymi, zawartymi w poprzedniej decyzji kasacyjnej oraz stanowiskiem Sądu w sprawie II SA/Gl 915/10. Analiza oświetlenia i nasłonecznienie wykazała spełnienie wymogu z § 60 ust. 1 warunków technicznych, czyli co najmniej 3 godziny nasłonecznienia w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godz. 700 – 1700. Organ odwoławczy zgodził się też ze stanowiskiem PINB co do zgodności budowy z przepisami planistycznymi. Dla poparcia stanowiska o celowości zastosowania planu miejscowego, obowiązującego w dacie budowy, organ przywołał uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akr II OPS 2/13 oraz wyroki WSA w Gliwicach z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 9/16 i WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 602/15. Uchwała Rady Miasta G. z dnia [...]r. nr [...], dopuszczała zaś formę dachu, zrealizowanego w nadbudowie w okresie jej obowiązywania. W ocenie organu odwoławczego, taki stan rzeczy uzasadniał umorzenie postępowania, zaś pozostałe kwestie są nieistotne w sprawie. Stąd też orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego A. W. i M. W. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, sprawa nie została bowiem należycie rozpoznania i brak podstaw do umorzenia postępowania, gdyż obiekt nie został skończony i nie nadaje się do eksploatacji, a ewentualne roboty konieczne do ukończenia budowy naruszałyby prawo ich własności z uwagi na jego usytuowanie w granicy. Skarżący ponowili też zarzuty w zakresie niezgodności nadbudowy z pierwotnym projektem oraz zapisami uchwały RM G. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie formy i spadku dachu i naruszenie wymogów z § 13 warunków technicznych, brak rozwiązania kwestii niezbędnych ociepleń, odwodnień i uszczelnień, zgodnych ze sztuką budowlaną i bez naruszenia prawa własności. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżąca podtrzymała skargę. Pełnomocnik uczestniczki postępowania B. G. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. W niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano tryb z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem negowany fakt, że przedmiotowe roboty, polegające na nadbudowie garażu, wykonano w okresie pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 915/10 tut. Sąd oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 1160/10 oddalił zażalenie. Zatem z mocy art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), decyzja o pozwoleniu na budowę uprawniała inwestorkę do prowadzenia robót budowlanych do czasu wydania wyroku z dnia 18 lutego 2011 r., uchylającego decyzję organu odwoławczego. Wykonanie robót budowlanych w takiej sytuacji stanowi inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Celem postępowania naprawczego jest wówczas ocena zgodności wykonania robót z przepisami, a nie – zgodność z udzielonym pozwoleniem na budowę. Tymczasem organy nadzoru budowlanego ograniczyły się jedynie do zbadania dwóch kwestii, które były przyczyną uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, pomijając sprawę zgodności budowy z pozostałymi przepisami prawa budowlanego, w tych techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną. Podkreślić należy, że na taki zakres postępowania wyjaśniającego prawidłowo wskazał organ odwoławczy w motywach poprzedniej decyzji kasacyjnej. Co więcej, organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] nakazał inwestorce przedłożenie oceny zgodności wykonywania przedmiotowych robót z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a w szczególności spełnienia wymogu z § 13 warunków technicznych (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz.1422). Przedłożona przez inwestorkę ocena techniczna obejmowała zaś jedynie kwestię naświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń na pobyt ludzi w budynku skarżących od strony przedmiotowej nadbudowy. Podkreślić też należy, że udzielone uprzednio pozwolenie na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych zawierało warunek wykonania dalszych robót budowlanych w postaci obróbek blacharskich ściany oddzielenia pożarowego oraz ocieplenia ściany celem uzyskania oszczędności cieplnej (§ 328 i nast. rozp.). Pomimo zarzutów skarżących co do jakości wykonywanych robót, organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, uchyliły się zatem od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zajęcia stanowiska, przedwcześnie umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Sąd administracyjny nie podzielił jednak zarzutów skarżących w zakresie sprzeczności budowy z przepisami planistycznymi i naruszenia wymogu z § 13 warunków technicznych. Prawidłowo organy nadzory budowlanego uznały bowiem, że w niniejszym przypadku ocenie należy poddać zgodność budowy z zapisami planu miejscowego z daty wykonania robót. Dodać należy, że obecny plan miejscowy z 2014 r. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 31 grudnia 2014 r. poz. 6770), nie przewiduje na tym terenie innego rodzaju zabudowy, a jedynie wprowadza inne niż poprzedni plan z 2004 r. wymogi w zakresie formy i kąta nachylenia połaci dachowych (§ 8 ust. 4 pkt 3 lit. f i g uchwały przywołanej w motywach obydwu decyzji). Tymczasem przedmiotowy dach ma formę dachu dwuspadowego o różnych kątach nachylenia (od 20° do 64°). Połacie dachowe nad nadbudowaną częścią obiektu są równoległe do połaci dachowych nad pozostałą częścią, co zachowuje jednorodność rozwiązań w skali zespołu lub ciągu ulicznego zgodnie z wymogami poprzednio obowiązującego planu z daty udzielenia pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji. Skład orzekający w pełni podzielił pogląd organów obydwu instancji, że nakaz wykonania innego dachu w zabudowie szeregowej doprowadziłby do zaburzenia ładu architektonicznego. Zdaniem Sądu, zasadnie też organy nadzoru budowlanego w oparciu o przedłożoną ocenę techniczną (analizę oświetlenia i nasłonecznienia, którą omówiono w motywach zaskarżonej decyzji), stwierdziły spełnienie wymogów z §§ 13, 57 i 60 rozp. w postaci nasłonecznienia pokoi mieszkalnych co najmniej 3 godziny od 700 do 1700 w dniach równonocy. Skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na pogorszenie komfortu zamieszkiwania w wyniku spornej nadbudowy w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich podlega ochronie jedynie w aspekcie spełnienia wymogów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych. O ile zatem budowa nie narusza przepisów, mających zastosowanie w procesie budowlanym, organy nadzoru budowlanego nie są władne do badania kwestii naruszenia prawa własności, widoku, czy oświetlenia i nasłonecznienia w szerszym zakresie, niż wynikającym z §§ 13, 57 i 60 rozp. Spór na tym tle ma bowiem charakter cywilnoprawny. Podobnie, naruszenie art. 47 Prawa budowlanego poprzez bezprawne wejście na nieruchomość sąsiednią w celu wykonania robót, nie skutkuje przyjęciem, że chodzi o nieusuwaną przeszkodę w legalizacji procesu budowlanego. Naruszenie prawa własności podlega bowiem ochronie wyłącznie przed sądem powszechnym z mocy art. 140 i 144 kc. Niezgodności w dokumentacji co do oznaczenia inwestora, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Inwestorem jest bowiem podmiot, któremu udzielono pozwolenia na budowę. Natomiast współwłaścicielowi nieruchomości, objętej inwestycją, przysługuje status strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, lecz nie powinien być adresatem wydawanych nakazów. Niezgodność zapisów w dzienniku budowy nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Celem postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie do zgodności z prawem budowlanym wykonanych robót, a nie – do zgodności z pierwotnym projektem i zapisami w dzienniku budowy. Jednakże skarga musiała odnieść skutek z powodu wyżej wskazanego naruszenia art. 105 § 1 kpa wobec przedwczesnego umorzenia postępowania naprawczego, bez wyjaśnienia zgodności wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi oraz sztuką budowlaną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi na wniosek skarżących orzeczono o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł (art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji winien zatem zgodnie z powyższymi wskazaniami ocenić zgodność nadbudowy z prawem i sztuką budowlaną w aspekcie wymogów z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, a w razie wątpliwości, zażądać od inwestorki odpowiednich ocen lub ekspertyz w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie stwierdzenie, czy zachodzą podstawy do nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności i robót w celu doprowadzenia procesu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nakazane roboty nie mogą jednak przekraczać granic własności. Należy również zapewnić udział w postępowaniu współwłaścicielowi nieruchomości, objętej postępowaniem zgodnie z art. 28 kpa. ec