II SA/Gl 160/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] r., nr [...], którą nakazał Z. P. (dalej: strona, skarżący) rozbiórkę obiektu budowlanego - przydomowej oczyszczalni ścieków, zlokalizowanej na działce nr [...], km. [...] położonego przy ul. [...] (aktualnie [...]) w D. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 21 września 2018 r. strona wniosła o zmianę, w trybie art. 154 k.p.a., ww. decyzji rozbiórkowej PINB z [...] r. W trakcie postępowania wyjaśniającego stwierdziła m.in., iż przedmiotowa oczyszczalnia ścieków została zamontowana w latach [...]-[...]-, tj. przed przyjęciem ustawy z dnia 13 września 1996 r. o czystości w gminach i użytkowana była do 2015 r. W tym okresie przepustowość oczyszczalni wyniosła maksymalnie 0,5 m3/dobę, co nie kwalifikowało jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Przez cały ten okres czasu osady z oczyszczalni systematyczne były usuwane przez pojazdy asenizacyjne firmy A. Po przyłączeniu do sieci kanalizacyjnej zbiornik oczyszczalni został uszczelniony, oraz oczyszczony i przestał pełnić funkcję przydomowej oczyszczalni ścieków bądź też ich gromadzenia. W ocenie organu I instancji decyzja ta nie może zostać zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. głównie z tego względu, że przepis ten umożliwia zmianę (uchylenie) decyzji ostatecznych, na mocy których strony nie nabyły uprawnień. Decyzje zobowiązujące są zaliczane do grupy aktów uprawniających, bowiem obligują i uprawniają jednocześnie adresata do wykonania obowiązku w takim zakresie, w jakim został on określony w decyzji. W odwołaniu od tej decyzji podniosła, iż decyzją z dnia [...] roku została wydana w oparciu o nieobowiązujące przepisy tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku i na tej podstawie uznano przydomową oczyszczalnie ścieków za przemysłową. W 1974 roku nie było w powszechnym użyciu przydomowych oczyszczalni ścieków. Ponadto, zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 37 § 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, nielegalność obiektu budowlanego warunkowało: 1. zamontowanie - budowa obiektu na terenie nie przeznaczonym do tego celu; 2. obiekt powodował niebezpieczeństwo dla łudzi bądź mienia, albo pogarszał warunki i zdrowie łudzi. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Jak wynika z uzasadnienia tego aktu, podzielił stanowisko PINB co do braku możliwości zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Argumentację oparł na analizie przesłanek, wynikających z treści art. 154, koniecznych do zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej. W ocenie organu odwoławczego zasadniczym powodem odmowy jest to, że decyzja z dnia [...] jest w istocie aktem uprawniającym, podczas gdy w trybie art. 154 weryfikacji podlegają jedynie decyzje, na podstawie których strony nie nabyły praw. Zacytował wyrok NSA, zgodnie z którym: "Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w całości bądź jego cześć przywraca porządek prawny w sferze prawa materialnego (Prawa budowlanego), co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest zgodny z słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego obowiązku nabywają prawa będące korelatem tego obowiązku. Decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego, a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, w świetle art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być uchylane łub zmieniane w trybie art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono ten obowiązek, a która wcześniej naruszyła prawo. Poza tym "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego" ( wyrok NSA w Warszawie, sygn. akt II OSK 2115, Legalis Numer 1638063). Zwrócił także uwagę na związany charakter decyzji rozbiórkowej, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. W skardze z 5 lutego 2019 r. strona podkreśla przede wszystkim to, że od 2015 r. ścieki z posesji odprowadzane są do kanalizacji zbiorczej, z oczyszczalni urządzenia zostały wymontowane, a zbiornik uszczelniony. W dniu [...]r., a więc w dacie wydania decyzji rozbiórkowej nie było już "przydomowej oczyszczalni ścieków" jako obiektu spełniającego taką funkcję. Od lutego 2015 r. czyni starania, aby zbiornik o pojemności około 2000 litrów po byłej oczyszczalni ścieków, wykorzystać do gromadzenia wód opadowych, celem nawadniania upraw warzywno – kwiatowych (pismo strony kierowane do Prezydenta Miasta D. z dnia 20 lutego 2015 r.; zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z dnia [...] r.; sprzeciw Prezydenta Miasta D. z dnia [... ] r. odnośnie zmiany sposobu użytkowania). Skarżący w dalszym ciągu stara się o wykorzystanie zbiornika do gromadzenia wód opadowych. Nie ma w tym zakresie przeszkód wynikających z przepisów prawa wodnego (wyjaśnienie Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 19 czerwca 2018 r.) W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie konstatując, że podano w niej te same argumenty, co w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie wnioskiem z 21 września 2018 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (PINB) o zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków (określa ją jako: "zbiornik bezodpływowy nie będący urządzeniem wodnym") w takim celu, aby mogła być wykorzystywana do ujmowania wód opadowych i roztopowych z dachów budynku mieszkalnego i gospodarczego. Wskazał także na przepis, który miałby stanowić podstawę prawną takiej zmiany, a więc art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. PINB, a później organ II instancji, przepis ten potraktował jako normę wyznaczającą charakter (rodzaj) sprawy administracyjnej i w tej sprawie orzekały. Oczywiście, orzeczenia tych organów miały charakter odmowny, bowiem nie jest możliwe dokonanie na wskazanej podstawie prawnej zmiany decyzji rozbiórkowej, która, co do zasady, jest aktem zobowiązującym, jednakże traktowanym w doktrynie i orzecznictwie jako "uprawniający", a więc pozostający w zakresie hipotezy normy zawartej w art. 155 k.p.a., co zresztą organy bez trudu dostrzegły. Co więcej, od momentu podjęcia postępowania trybie art. 154 k.p.a. dla PINB było oczywiste, że zaspokojenie roszczenia skarżącego jest niemożliwe. W ocenie Sądu, takie działanie organu administracji publicznej, który ma świadomość bezcelowości zastosowanej procedury pozostaje w kolizji z zasadą zaufania (art. 8 k.p.a.), a także z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.). Organy orzekające w sprawie miały świadomość tego, że skarżącemu nie chodziło o to, aby poprowadzić postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., ale o rozwiązanie jego sytuacji polegającej, w pewnym uproszczeniu, na tym, że na swojej działce budowlanej ma, poza domem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi, także obiekt, który był kiedyś "przydomową oczyszczalnią ścieków", wybudowaną bez pozwolenia, a który w chwili obecnej funkcji takiej już nie pełni (od 2015 r.). Było jednocześnie wiadomym, że jego zamiarem jest pozostawienie tego obiektu w charakterze zbiornika na wody opadowe i roztopowe. Dodać także trzeba, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, ani technicznych, aby zamierzenie skarżącego spełnić. W tej sytuacji rolą organu, do którego wniosek został skierowany, było merytoryczne odniesienie się do wniosku już na etapie wszczęcia postępowania. Organ powinien poinformować wnioskodawcę o braku materialnych podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 154 k.p.a. i wskazać mu taki tryb procedowania, który mógłby doprowadzić do zalegalizowania pozostałego po szambie obiektu, jako zbiornika na wodę. Jeśli rzeczywiście obiekt ten nie spełnia funkcji przydomowej oczyszczalni ścieków (to wymaga ustalenia przez organy nadzoru budowlanego), to należało rozważyć (i zaproponować skarżącemu) podjęcie postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Oczywiście, kwestia bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej wymaga wyjaśnienia, ale jeśli jego wynik byłby pozytywny, to z całą pewnością interes strony przemawia na rzecz stwierdzenia jej wygaśnięcia. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że decyzja rozbiórkowa z [...] r. dotyczyła "przydomowej oczyszczalni ścieków", a więc obiektu spełniającego określoną funkcję. Ta właśnie funkcja była przyczynkiem interwencji sąsiada, na wniosek którego podjęto postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania tego obiektu, zakończone decyzją rozbiórkową. Jak wynika z akt postępowania (to też wymaga weryfikacji), obiekt ten już funkcji takiej nie pełni. Kwestia przedmiotu decyzji związana jest z jej podłożem w postaci określonego stanu faktycznego. Istotna (zasadnicza) zmiana stanu faktycznego powoduje, że decyzja traci swoje podłoże faktyczne i tym samym traci swój przedmiot. Stanowisko takie jest utrwalone w doktrynie prawa administracyjnego. Stosunek administracyjnoprawny, stanowiący w swojej istocie więź prawną wyrażającą się w skonkretyzowanych uprawnieniach i obowiązkach łączących jego strony, zachodzi w pewnej rzeczywistej sytuacji faktycznej. "Określony stan faktyczny spełnia zawsze rolę faktycznego podłoża dla odpowiednich stosunków prawnych. Także w przypadku podstawowych stosunków administracyjnoprawnych następuje dopiero w wyniku jego spełnienia ich konkretyzacja w sensie umiejscowienia danych stosunków prawnych na tle danego podłoża faktycznego. Tym podłożem faktycznym mogą być między innymi najrozmaitsze stany faktyczne" (J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 107). Akt administracyjny może utracić swoją moc wskutek zmiany sytuacji faktycznej, którą właśnie regulował i która stanowiła jego podstawę; wskutek usunięcia tej podstawy akt może stać się po prostu bezprzedmiotowy (M. Zimmermann, Formy działania administracji państwowej. Akt administracyjny [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 351). Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 161 k.p.a.), PiP 1992/7, s. 51). Zaprezentowane wyżej stanowiska przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego uzasadniają tezę o bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej z [...] r. Oczywiście, pod warunkiem, że okoliczności wcześniej wskazane, determinujące tą bezprzedmiotowość, rzeczywiście zaistniały. Chodzi w szczególności o wyłączenie oczyszczalni z użytkowania oraz faktyczne podłączenie do kanalizacji zbiorczej działki należącej do skarżącego. Kwestie te powinny zostać wyjaśnione w dalszym postępowaniu i dopiero po tym organ nadzoru budowlanego będzie mógł podjąć stosowaną decyzję. Natomiast wcześniej powinien poinformować stronę o możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. i uzyskać jej akceptację na podjęcie i prowadzenie postępowania w trybie tam określonym. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji przyjmując, iż w sposób istotny zostały naruszone przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.