II SA/Gl 160/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 21 grudnia 2023 r. nr GL.ZUO.2.470.5655.OZ.2018.AP w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oddala skargę. W dniu 9 listopada 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustaliło, w formie informacji kwartalnej Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w J., za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 37 814,00 PLN za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2. Wielkości odprowadzanych ścieków zostały ustalone nie na podstawie danych przedstawionych przez zobowiązanego, ale jako średnia wartość wynikająca z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Zobowiązany, pomimo ciążącego na mi obowiązku i wezwań organu nie przedstawił ilości odprowadzanych wód. Strona złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za IV kwartał 2018 r. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2 ustaloną w powołanej informacji. Podniosła, że organ przyjął do ustalenia opłaty zmiennej średnie ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podane w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących. Ponadto organ przyjął tylko jeden ze sposobów jakie ustawodawca wskazał w Prawie wodnym, do ustalenia opłaty zmiennej, nie wskazał rzeczywistej ilości wód, a jedynie wartość abstrakcyjną, gdzie takie podejście do ustalenia opłaty zmiennej, nie było intencją ustawodawcy. Zaskarżoną obecnie decyzją organ ustalił stronie za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 37 814,00 PLN za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku W. wylotami W1 i W2. Wskazał, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne). W art. 35 ust. 3 pkt 7 wymieniono "odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" jako jedną z usług wodnych. Z kolei art. 268 ust. 1 pkt pkt 3 lit. "a" wprost stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za "odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast". W dniu 31 stycznia 2019 r. do Zarządu Zlewni w K. pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. znak: [...] wpłynęły wypełnione formularze, niezawierające jednak informacji o ilościach wód opadowych i roztopowych odprowadzonych do wód. Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 4 września 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wezwał stronę do złożenia oświadczeń wypełnionych zgodnie z art. 552 ust. 2c i 2g Prawa wodnego, w myśl którego oświadczenie winno zawierać ilość odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3 wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Pismem z dnia 12 września 2023 r, strona przedłożyła oświadczenia niezawierające jednak informacji niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej w oparciu o art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego. Strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 18 października 2018 r. znak: [...], wydaną przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K., na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z odwodnienia zlewni wylotu W1 oraz zlewni wylotu W2, do cieku [...], za pośrednictwem istniejących wylotów kanalizacji deszczowej DN 1400, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym 1 obręb [...], gmina J., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości 37 814,00 PLN za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...] wylotami W1 i W2, albowiem reklamacja strony nie została uznana. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2022 poz. 2438 t.j.). Zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i/lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w mć i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Z § 8 pkt 1 rozporządzenia wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynosi, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 Z kolei z § 8 pkt 2 lit a rozporządzenia wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynosi z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10 % odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,625 zł za 1 m3. Opłata została obliczona jako suma iloczynów: 1) jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł za m3), ilości odprowadzonych wód wylotem W2 (30 317,23 m3) i czasu (kwartał), 2)jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10 % odpływu rocznego z terenów uszczelnionych (0,625 zł za 1m3), ilości odprowadzonych wód wylotem W1 (24 121,01 m3) i czasu (kwartał). Ilość odprowadzonych w kwartale wód została obliczona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które określa ilość wód opadowo - roztopowych, odprowadzanych do wód wylotami W1 i W2 w m3 na rok. Podane w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych w roku wód wylotami W1 i W2, tj. odpowiednio 160 075,8 m3 oraz 201 196,2 m6 podzielono przez cztery, jako że opłata jest ustalona za kwartał za ilość odprowadzanych w tym okresie wód. Skargę n tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasadzenia kosztów postępowania zarzucił organowi administracji naruszenie: 1) art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 1478) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących, 2) art. 7, 77 ust. 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, 3) art. 7, art. 7a § 1, 75 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zamiast ustalonej rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu przytoczono kilka orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie składy orzekające uznały, iż nie ma możliwości ustalenia ilości ścieków w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, w celu ustalenia opłaty zmiennej. W ocenie skarżącego brak jest podstaw, by domagać się od właścicieli urządzeń i systemów deszczowych szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych, jak i w przypadku braku rzeczonych oświadczeń - obliczania opłat, na podstawie parametrów zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. Powyższe ilości odprowadzanych wód, nie będą nigdy wartościami rzeczywistymi, które odzwierciedlałyby intencje Ustawodawcy w zakresie zróżnicowania opłat za korzystanie z wód. Podkreślono, że w przeszłości jak i obecnie, ilość odprowadzanych wód ujęta w pozwoleniach wodnoprawnych, można było i dalej jest szacowana w oparciu o różnorodne wzory matematyczne i różną metodologię, po uwzględnieniu m.in. rzeczywistej powierzchni utwardzonych zlewni, rodzaju i jakości powierzchni utwardzonych, urządzeń do retencjonowania, odpowiednich współczynników spływu wód, odpowiednich współczynników opóźnienia spływu wćd, odparowywania, oraz średnich rocznych opadów atmosferycznych, podawanych np. przez IMGW. Niniejsze wskaźniki różnią się w zależności od przyjętej metodologii. Odnosząc się do metodologii np. obliczeń przepływu wód, czyli wartości Q maksymalnych i średnich, zawartych w operatach wodnoprawnych, które to wartości następnie ujmowane były w pozwoleniach wodnoprawnych wydawanych przed nowelizacją Prawa wodnego, projektanci posługiwali się np. tzw. "metodą wg Błaszczyka" (1983 roku), która obecnie jest traktowana jako metoda zbyt mało miarodajna. W ocenie Skarżącego, do czasu opracowania i podania do publicznej wiadomości, czy to przez Ustawodawcę, czy przez Wody Polskie jednolitej i miarodajnej metodologii służącej obliczaniu ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do wód płynących (rzek, potoków, cieków wodnych), kwestie zarówno składania przez podmioty zobowiązane oświadczeń o ilości wód odprowadzanych jak i nakładanie na jednostki samorządu terytorialnego opłat zmiennych przez Wody Polskie winny pozostać bez rozpatrzenia a decyzje o opłatach uchylone. Ustawodawca, na podstawie art. 552 ust. 2 pkt 2) nałożył właśnie na właściwy Organ Wód Polskich - a nie na właściciela urządzeń i systemów deszczowych (Gminy), którymi odprowadzane są wody opadowe i roztopowe - obowiązek poza ustaleniem wysokości opłaty w oparciu o ustalenia z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych, również możliwość przeprowadzenia pomiarów dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest sposób ustalenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Skarżący nie przedstawił swoich wyników pomiarów, jednocześnie kwestionując wyliczenie (wynikające z treści posiadanego pozwolenia wodnoprawnego) dokonane przez organ. Ma rację skarżący, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć obecnie wiele orzeczeń, gdzie składy orzekające wprost formułują tezę, iż ustalenie opłaty zmiennej powinno następować w oparciu o wielkość faktycznego korzystania z wód. Należy mieć jednak świadomość, że opłata której dotyczy postępowanie została ustalona za IV kwartał 2018 r., w początkowym okresie obowiązywania ustawy. Cały system ustanowionych tym aktem opłat nie mógł zostać wprowadzony wprost. Dotyczyło to zwłaszcza usług wodnych takich jak wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych i roztopowych ujętych w systemy kanalizacyjne. W wielu przypadkach podmioty zobowiązane nie dysponowały nawet odpowiednimi urządzeniami. Dlatego tez ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązań przejściowych, które obowiązywały w istocie przez dwa lata od dnia wejście w życie ustawy. Na mocy art. 552 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w okresie korzystania ze środowiska – Dz. U. poz. 1566) wymóg "stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r.". W tak zakreślonym okresie ustawodawca wprowadził kilka równoważnych metod ustalania opłat za usługi wodne (zarówno opłat stałych, jak i zmiennych). Może to następować na podstawie (art. 552 ust. 2): 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Artykuł 552 ust. 2a ustawy wprowadził również możliwość ustalenia wysokości opłaty na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. W tym drugim przypadku (art. 552 ust. 2b) zostały zobowiązane do złożenia oświadczeń, 1) Wodom Polskim w celu ustalenia wysokości opłat, o których mowa w art. 272 ust. 1-7 i 9 oraz art. 275 ust. 8 pkt 2 i 4, 2) wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 8 - w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału, z tym że oświadczenia za IV kwartał 2020 r. podmioty korzystające z usług wodnych składają w terminie do dnia 14 stycznia 2021 r. Jak już wcześniej wspomniano, opłaty zostały ustalone za 4 kwartał 2018 r. Skarżący złożył stosowaną deklarację za ten okres nie podając ilości wód opadowych i roztopowych. Nie uczynił tego również po wezwaniu go do tego przez organ. Zatem zasadne było przez organ administracji rozwiązania przewidzianego w art. 552 ust. 2 pkt. 1 ustawy prawo wodne. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w tezie wyroku NSA z dnia 21 lipca 2023 r. (sygn. III OSK 585/22 – za CBOSA). Skład orzekający stwierdził tam, że "zgodnie z art. 552 ust. 1 Prawa wodnego w pierwotnym brzmieniu, znajdującym zastosowanie w tej sprawie, wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od 31 grudnia 2020 r. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych lub pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. To z kolei oznacza, że przed wejściem w życie nowelizacji, brak było w Prawie wodnym przepisów szczegółowo określających sposób określania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych jako współczynnika koniecznego do obliczenia możliwości ustalenia tego współczynnika na podstawie informacji uzyskanych od podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty zmiennej w sytuacji braku urządzeń pomiarowych, bowiem tego rodzaju dowód dopuszcza art. 75 § 1 k.p.a. Ponadto tego rodzaju ustaleń nie wykluczała również przeprowadzona przez pracowników organu kontrola w siedzibie skarżącej. Gmina nie udzieliła organowi żadnych informacji w zakresie ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. W tej sytuacji organ miał podstawy do przyjęcia danych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, przy czym podkreślenia wymaga, że organ jako podstawę ustalenia opłaty wybrał wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do jej ponoszenia". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 42 42