II SA/Gl 1607/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A" w B. z siedzibą w C. na akt Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka że nie podlega on wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasadza od Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku "A" w B. SA, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z infrastrukturą techniczną na działkach nr 1, 2, 3 i 4 przy ul. [...] w B. W pkt 2.5 decyzji jako wymagania w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ określił m. in. dostęp do drogi publicznej: bezpośredni z ul. [...] oraz wprowadził wymóg przedstawienia do pozwolenia na budowę oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Pismem z dnia [...] r. "A" w B.SA wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w B. o wydanie oświadczenia zgodnie z wymogami, określonymi w pkt 2.5g powyższej decyzji. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. zaskarżonym aktem z dnia [...] r. odmówił wydania oświadczenia o możliwości dostępu do drogi publicznej - ul. [...] zgodnie z określonym w nim kierunkiem obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji, tj. przez istniejący zjazd z ul. [...] na działkę nr 1. Organ administracji stwierdził bowiem, że zjazd ten znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. W konsekwencji, warunki skomunikowania planowanej inwestycji z wykorzystaniem tego zjazdu należy rozpatrywać w odniesieniu do ul. [...]. Zatem zjazd z uwagi na typ obiektu winien być poprzedzony dodatkowym pasem dla pojazdów skręcających z ul. [...] w ul. [...] - zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 3 rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Organ wyjaśnił, że wykształcenie w/w pasa prawoskrętu z ul. Warszawskiej w ul. [...], w chwili obecnej znajduje się w kolizji z istniejącą lokalizacją zatoki autobusowej, zaś przesunięcie zatoki w kierunku południowym za skrzyżowanie tych ulic jest niewłaściwe z uwagi na lokalizację zatoki w obszarze widoczności. Zwiększenie natężenia ruchu na przedmiotowym włączeniu (ok. 123 poj. osob./dobę), spowoduje pogorszenie warunków ruchu. Nadto, zagospodarowanie działek, związane z planowaną inwestycją, nie rozwiązuje problemu skomunikowania pozostałej części terenu. Pismem z dnia [...] r. "A" w B. SA zwrócił się o ponowne przeanalizowanie sprawy. Wnioskodawca powołał się na fakt, że w decyzji o warunkach zabudowy wskazano na bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], podczas gdy obecnie bezpodstawnie stwierdza się, że warunki skomunikowania należy odnieść do ul. [...]. Nadto, planowana inwestycja nie spowoduje żadnych zmian natężenia ruchu, choćby dlatego, że ma być usytuowana naprzeciw już istniejącej stacji paliw. Tak więc, jedynie samochody przejeżdżające w jednym kierunku będą korzystać z możliwości zjazdu na stację. Wnioskodawca wskazał też na brak poddania konkretnych okoliczności i przeprowadzenia pomiarów, o których mowa w § 78 ust. 2 pkt 3 warunków technicznych... Z tych względów negatywne załatwienie wniosku uznano za dowolne. Jednakże pismem z dnia [...] r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg po ponownym przeanalizowaniu sprawy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wyjaśniono dodatkowo, że problem właściwego skomunikowania komercyjnego przedsięwzięcia, jest zadaniem inwestora. Określony w decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej należy zaś rozumieć szeroko, gdyż obecnie teren posiada dostęp do ul. [...]. Podano też, że istniejący zjazd z ul. [...] na działkę 1, znajduje się w odległości 20 m od skrzyżowania ul. [...], co powoduje że docelowa obsługa komunikacyjna nowej inwestycji nie może być rozpatrywana w odosobnieniu. Podtrzymano też pogląd, że planowana budowa stacji paliw zdecydowanie wpłynie na zmianę ruchu w tym rejonie. Wyjaśniono, że wg pomiarów z 2008 r. i 2012 r., natężenie ruchu w ciągu ul. [...] na kierunku K. – centrum miasta, waha się od 850 do 1000 pojazdów na godzinę. Podkreślono, że skomplikowane skrzyżowanie ul. [...] – [...] oraz wyjazd autobusów z dworca "A" w relacjach prawo i lewoskrętnych, stwarza permanentne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, zaś planowana inwestycja radykalnie pogorszy warunki ruchu w obszarze analizowanym. W skardze do sądu administracyjnego "A" w B. SA domagała się uchylenia aktu odmownego z dnia [...] r. i z dnia [...] r. oraz uznania obowiązku organu do złożenia oświadczenia o możliwości połączenia działek inwestora z drogą publiczną - ul. [...] w B. Nadto, skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, ponawiając dotychczasową argumentację, Spółka zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) z uwagi na treść ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a także naruszenie art. 6-8 kpa. Zdaniem skarżącej, organ administracji poprzez odmowę wydania żądanego oświadczenia próbuje przerzucić na Spółkę obowiązek realizacji części przedsięwzięcia publicznego, jakim jest rozbudowa ul. [...]. Powołanie się na wyniki pomiarów natężenia ruchu z 2008 r. i 2012 r. uznano zaś za niemiarodajne wobec późniejszej zmiany organizacji ruchu z uwagi na oddanie do użytku obwodnicy. Skarżąca podała też, że na dotychczasową procedurę wydatkowała znaczne koszty. Odpowiadając na skargę Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej względnie o oddalenie. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania organ podkreślił, że uzgodnieniu możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanemu zmianą zagospodarowania przyległego terenu w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, staje na przeszkodzie bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Zdaniem organu, budowa stacji paliw spowoduje zwiększenie liczby pojazdów skręcających z ul. [...] w ul. [...], na której obowiązuje jednokierunkowy ruch, generujący zwiększenie natężenia na sąsiednich skrzyżowaniach i ul. [...], zaś pomiaru natężenia ruchu dokonano w 2012 r., już po oddaniu do użytku obwodnicy. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 755/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem ustawowego terminu. Następnie na wniosek skarżącej postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. przywrócono termin do wniesienia skargi. Zażalenie organu na to postanowienie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny na mocy postanowienia z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OZ 1109/14, podzielając pogląd sądu I instancji, że brak pouczenia o możliwości zaskarżenia aktu odmownego do sądu administracyjnego, uzasadnia przywrócenie uchybionego terminu. W toku rozprawy sądowej pełnomocnicy organu wskazali, że sformułowanie, iż odmawia się wydania oświadczenia, stanowi zwrot "nieszczęśliwy", bo w rzeczywistości chodziło o wyrażenie stanowiska Zarządu, co do projektowanego sposobu zagospodarowania działki i właśnie ta część pisma organu w rzeczywistości jest przedmiotem zaskarżenia. Podkreślono także, że w grudniu 2014 r. przeprowadzono nowe badanie w zakresie natężenia ruchu na ulicy [...] w zbiegu z ulicą [...] stwierdzając, że w kierunku z K. do B. ruch ten to 1023 samochody na godzinę, a w przeciwną stronę - 1370. Wspomniany w aktach ewentualny dodatkowy pas ruchu, miałby mieć miejsce nie na ulicy [...], lecz na ulicy [...]. Podali też, że nie robiono wprawdzie obliczeń, co do ruchu pojazdów na płycie, jednak odprawy autobusów mają miejsce z reguły w sobotę lub w niedzielę, a w pozostałe dni jedynie sporadycznie. Ewentualna stacja zajęłaby tylko część płyty, a w pozostałej części mogłyby nadal być przeprowadzane odprawy. Stwierdzili też, że przedmiotowe oświadczenie prawdopodobnie nie jest w ogóle konieczne albowiem dołącza się je do projektu w miarę potrzeb, to jednak taki wymóg zawarto w decyzji o warunkach zabudowy prawdopodobnie po to, by podkreślić wymogi dotyczące zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania mogły odnieść skutek. Zaskarżone pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Charakter prawny działania organu został w niniejszej sprawie przesądzony na etapie rozpatrywania wniosku skarżącej Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Przesłanką uwzględnienia tego wniosku był bowiem brak pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na pismo z dnia 9 stycznia 2014 r. Dodać należy, że stanowisko takie wynika także z orzecznictwa sądowego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2351/11, LEX nr 1371906). Z mocy art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego zmianę zagospodarowania terenu przyległego, w szczególności polegającą na m. in. budowie obiektu budowlanego. Przepis ten koreluje z treścią art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), który określa wymogi projektu budowlanego, przewidując że powinien on stosownie do potrzeb - zawierać m. in. oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Skoro wymogi w tym względzie wynikają wprost z przepisów prawa, brak podstawy do wprowadzania tych zapisów do decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., wyżej przywołanej, w pkt 2.5 lit. g) nałożono na skarżącą Spółkę jako inwestora wymóg dołączenia oświadczenia właściwego zarządy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Wbrew stanowisku pełnomocnika organu, zapis ten jest jednoznaczny i nie uzależnia obowiązku inwestora przedstawienia żądanego oświadczenia od innych okoliczności, czyli "stosownie do potrzeb". Z akt postępowania wynika też, że już na etapie warunków zabudowy Prezydent Miasta B. jako organ właściwy do wydania tej decyzji, jak również decyzji o pozwoleniu na budowę, będący równocześnie zarządcą drogi, sprzeciwiał się możliwości budowy przedmiotowej stacji paliw z tych samych przyczyn, które wyartykułowano w piśmie z dnia [...] r. Stwierdzić też należy, że skoro chodzi o ten sam organ administracji, gdyż Prezydent Miasta B. wykonuje jedynie zadania zarządcy drogi przy pomocy Miejskiego Zarządu Drogi jako zarządu drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (vide: dołączona do skargi uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Dz. Urzęd. Woj. [...]. z [...]r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), zaś Dyrektor MZP na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] r. został upoważniony przez Prezydenta Miasta do załatwiania wszystkich spraw, w tym wydawania decyzji wynikających z ustawy o drogach publicznych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak podstaw prawnych do stosowania trybu uzgadniania decyzji na gruncie ustawy o drogach publicznych, jak i żądania odrębnego oświadczenia na podstawie Prawa budowlanego. Jednak wymóg taki wprowadzono decyzją o warunkach zabudowy i dopóki zapis zawarty w pkt 2.5 lit. g) pozostaje w obrocie prawnym, wiąże na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W konsekwencji, skarżąca Spółka ma interes prawny w żądaniu złożenia oświadczenia o możliwości połączenia działki nr 1 z drogą publiczną - ul. [...] w B. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, podniesionym w toku rozprawy sądowej, zarządca drogi pismem z dnia [...] r. odmówił wydania takiego oświadczenia. Nie można w niniejszej sprawie mówić o "nieszczęśliwym" sformułowaniu pisma. Brak wymaganego oświadczenia wobec jednoznacznej treści zaskarżonego aktu, uniemożliwia zatem skarżącej jako inwestorowi ubieganie się o pozwolenie na budowę zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu projektowanej stacji paliw, przedstawioną we wniosku o wydanie oświadczenia z dnia [...] r. i dołączonych dokumentach. Tymczasem z pisma odmownego i odpowiedzi zarządcy drogi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynika, że wniosek ten rozpatrzono nienależycie, bezpodstawnie podważając dane, podane przez inwestora co do projektowanego zagospodarowania terenu. Mianowicie, inwestor podał, że przewiduje całkowitą likwidację stanowiska odpraw turystycznych oraz parkingu i wykorzystanie placu (działki 1, 2 i 3) na stację paliw z dwoma dystrybutorami - zgodnie z dołączonym planem zagospodarowania terenu. Tak określony zakres rzeczowy inwestycji wiąże zarządcę drogi. Co więcej, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tych działek (decyzja z dnia [...] r.), określają parametry inwestycji i wskaźniki zabudowy, m. in. powierzchnię zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej oraz linię zabudowy zarówno od ul. [...] (9 m), jak i ul. [...](23 m). Całkowicie nieuzasadnione i dowolne jest zatem analizowanie sprawy pod kątem innego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc możliwości zachowania dotychczasowego zagospodarowania terenu i jego funkcji jako stanowisko przyjazdu/odjazdu, miejsce odpraw turystycznych oraz parking i upatrywania w tym możliwości wzrostu natężenia ruchu w sytuacji realizacji przedmiotowej stacji paliw. O ile zaś organ miał wątpliwości co do obecnego natężenia ruchu przy dotychczasowej funkcji placu, winien wezwać inwestora o przedłożenie dokumentacji, obrazującej ilość pojazdów korzystających z tego terenu. Podkreślić też należy, że skoro działka nr 1 posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez istniejący wjazd w obrębie działki nr 5, zaś inwestor projektuje wybudowanie wysepki trójkątnej, dodatkowo podkreślającej obowiązującą organizację ruchu na wyjeździe z dolnego placu i na ul. [...], bez wykazania, że dojdzie do istotnego zwiększenia natężenia ruchu na ul. [...] wskutek budowy stacji paliw i po likwidacji dotychczasowej funkcji placu, odmowa wydania oświadczenia o możliwości połączenia działki nr 1 z ulicą [...], jest przedwczesna i dowolna. Zarządca drogi nie może zasłaniać się obecną trudną sytuacją w tym rejonie z uwagi na duże natężenie ruchu na ul. [...] i kolizję z istniejącą lokalizacją zatoki autobusowej. Taki stan rzeczy istnieje dotychczas, a mimo to funkcjonuje zjazd publiczny z ul. [...] na działkę nr 1. Faktem jest, że podstawową przesłanką oceny zarządcy drogi jest stan bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz skoro zjazd istnieje, to brak podstaw do odmowy wydania oświadczenia bez wykazania, że wskutek zmiany sposobu korzystania z tego terenu w zakresie wynikającym z wniosku z dnia [...] r., dojdzie do istotnej zmiany struktury i natężenia ruchu. W tym miejscu zwrócić też należy uwagę na treść pisma zarządcy drogi z dnia [...] r., wydanego na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, w którym zaaprobowano rozwiązanie, polegające na zamknięciu pasa dzielącego (likwidacja relacji w lewo na skrzyżowaniu z ul. [...]) oraz zaprojektowanie wysepki na wlocie ulicy [...]. Wreszcie, podzielić należy zarzut skargi co do niewłaściwej wykładni § 78 ust. 2 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Przepis ten nie przewiduje bowiem wymogu (powinności) wyposażenia zjazdu publicznego z określonej w nim kategorii drogi w dodatkowe pasy ruchu, lecz przewiduje jedynie taką możliwość. Nadto, dodatkowe pasy ruchu mogą dotyczyć jedynie tej drogi, przy której usytuowany jest zjazd publiczny. W niniejszej sprawie zjazd jest usytuowany w ul. [...], więc nie może być mowy o wprowadzeniu wymogu wyposażenia ul. [...] w dodatkowy pas ruchu, czyli rozbudowy tej ulicy przez inwestora. Z tych względów zaskarżony akt odmowny jako wydany z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego rozpatrzenia sprawy w zakresie, wynikającym z wniosku inwestora z dnia 18 listopada 2013 r., podlegał uchyleniu z mocy art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej Spółki po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się zaś do żądania skarżącej w zakresie uchylenia pisma organu z dnia 25 marca 2014 r., wyjaśnić należy, że stanowi ono odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jako warunku dopuszczalności skargi. Odpowiedź organu nie stanowi zatem aktu, bowiem jest nim pismo odmowne z dnia [...] r. Na tym etapie postępowania sądowego brak też podstaw do wydania orzeczenia w trybie art. 146 § 2 ustawy, a mianowicie, uznania uprawnienia lub obowiązku organu złożenia oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną - ul. [...], czego domagała się skarżąca. Wniosek o wydanie takiego oświadczenia winien podlegać ponownemu rozpoznaniu przez zarządcę drogi i powtórnej analizie - przy uwzględnieniu zawartych w nim danych i projektu zagospodarowania terenu. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie, czy projektowana inwestycja zmieni strukturę i natężenie ruchu drogowego, powodując zagrożenie dla bezpieczeństwa, pozwoli na ocenę zasadności wniosku inwestora. Wydanie oświadczenia w trybie art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego, dotyczy zaś jedynie koncepcji zagospodarowania terenu, określonego we wniosku. Zatem uzyskanie pozytywnego oświadczenia nie daje inwestorowi możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę, o ile dołączony projekt budowlany nie będzie zawierał identycznych danych, niż wynikających z wniosku o wydanie przez zarządcę drogi wymaganego oświadczenia. sw