II SA/Gl 1607/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 27 października 2021 r., nr [...] Po rozpatrzeniu wniosku E. H. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") Prezydent Miasta S. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 27 października 2021 r. nr [...] odmówił E. H. przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na dzieci R. H. i A. H. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca jest obywatelem Białorusi, który posiada Kartę Polaka. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia na wnioskowane dzieci ponieważ uznał, że Karta Polaka nie jest dokumentem, z którego nie wynika, że wnioskodawca spełnia warunki wynikające z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) – dalej: "p.p.w.d." Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622), jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: – na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub – w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: – na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, – na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych, – w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Na skutek odwołania Wnioskodawcy sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), które decyzją z dnia 12 listopada 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3567/2021/16341/RN utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W pełni podzieliło zarówno ustalenia faktyczne Prezydenta Miasta S., jak i wywiedzione z nich skutki prawne. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Wnioskodawca. Domagając się przyznania świadczenia wskazał, na treść z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18.06.2019 r. w sprawie sposobu i trybu postepowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie maja być zwarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1177). Podniósł, że posiada Kartę Polaka i jest zwolniony na podstawie art. 6 ustawa z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1598) – dalej: "KPol", z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę . Przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej legalnie na podstawie wizy. W jego ocenie decyzja odmowna jest bezprawna. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ramach postępowania wyjaśniającego organy administracji ustaliły, że Skarżący posiada Kartę Polaka i tylko na tej podstawie bez przeprowadzenia pogłębionej analizy prawnej sytuacji osób przebywających na terenie Rzeczypospolitej dysponujących takim dokumentem dokonując prostej subsumpcji uznały, że osoba taka nie spełnia warunków wynikających z art. 1 ust. 2 p.p.w.d. W ocenie Sądu zarówno organ I instancji, jak organ odwoławczy nie dokonały wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego, jak również nie podjęły wysiłku dokonania wykładni zastosowanych przepisów z uwzględnieniem celu ustawy o świadczeniach rodzinnych i poprzestały na ich wykładni literalnej. Przede wszystkim nie ustaliły, czy w momencie składania wniosku Skarżący miał prawo podjąć pracę na terenie Polski, czy miał prawo przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie jakiego dokumentu, czy jego pobyt ma charakter czasowy, czy przebywa z zamiarem stałego pobytu, czy przebywa w Polsce z całą rodziną, czy pracuje. Nie pouczyły go również jakie dokumenty powinien dostarczyć do organu by otrzymać wnioskowane świadczenie. Poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że Skarżący nie posiadał "karty pobytu lub zezwoleń od wojewody". W ocenie Sądu, dokonując wykładni powołanego wyżej art. 1 ust. 2 p.p.w.d. nie sposób pominąć trzech regulacji tj. art. 6 KPol, art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1100 ze zm.) – dalej: "p.z.i.r.p" i art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze. zm.) Pierwsza regulacja stanowi, że posiadacz Karty Polaka ma prawo m.in. do zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na takich samych zasadach jak obywatele polscy na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) oraz w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1079 i 1214). Druga regulacja określa sytuacje, w jakich cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Zgodnie z pkt 6 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę jest zwolniony cudzoziemiec posiadający ważną Kartę Polaka. Z kolei trzecia regulacja nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. przyznaje podmiotowe uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ w karcie pobytu (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2020 r., sygn. II SA/Ke 163/20). W związku z powyższym, o świadczenie wychowawcze, z uwzględnieniem wyjątków wskazanych w ww. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) p.p.w.d., mogą ubiegać się także cudzoziemcy, którzy na posiadanych kartach pobytu (niezależnie od rodzaju lub nazwy tytułu pobytowego), nie mają umieszczonej takiej adnotacji, ale posiadają prawo dostępu do polskiego rynku pracy na podstawie udzielonego zezwolenia na pracę (odrębnego od samej karty pobytu) lub cudzoziemcy korzystający z dostępu do polskiego rynku pracy na podstawie odrębnych przepisów, zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekający w sprawie uznał, że przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej i systemowej cudzoziemiec posiadający Kartę Polaka, zgodnie z art. 87 ust. 2 pkt 6 p.z.i.r.p., jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym jeżeli zamieszkuje z członkami rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy), ma prawo do świadczenia wychowawczego. Przedmiotowe stanowisko znajduje potwierdzenie w odpowiedzi na interpelację nr 4559 w sprawie korzystania z programu 500+ przez Polaków mieszkających poza granicami Unii Europejskiej udzielonej przez Ministerstwo Rodziny , Pracy i Polityki Społecznej w dniu 20 lipca 2016 r. W kontekście stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie można również abstrahować od celu ustanowienia poszczególnych świadczeń. Rozpatrywana sprawa dotyczy odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy "celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Beneficjentem świadczenia jest dziecko. Z tych też przyczyn przyjąć należy, że wykładni przepisów omawianej ustawy, w tym również jej art. 1 ust. 2, dokonuje się z uwzględnieniem celu regulacji art. 4 ust. 1 tej ustawy oraz zasad konstytucyjnych. Źródła praw podmiotowych do świadczeń rodzinnych należy bowiem poszukiwać także w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, natomiast rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ponadto w art. 18 Konstytucji RP zastrzeżono, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Wszystkie powołane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną i dokonają dokładnego ustalenia stanu faktycznego, czy Skarżący spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.