II SA/Gl 1607/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr SKO.4106.661.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 2 grudnia 2013 roku, nr [...], działając na podstawie art. 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 – dalej u.ś.r.) i in., przyznał w punkcie 1. A. B. (dalej: strona, skarżący) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem P. B. w kwocie 620 złotych na okres od dnia 1 lipca 2013 r., bezterminowo. W punkcie 2. orzeczono w kwestii składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W treści uzasadnienia wskazano m. in., że zaszły wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia jw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO), decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr SKO.4106.661.2023 r., po rozpoznaniu sprawy wszczętej z urzędu, w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta C. jw., działając m. in. na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ I instancji zwrócił się do SKO o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że niepełnosprawny w okresie od [...] 2008 r. do [...] 2020 r. pozostawał w związku małżeńskim. W kontekście treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stwierdzono, że żona osoby niepełnosprawnej nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem stronie nie przysługiwało prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołany przepis jest jednoznaczny i kategoryczny. Obowiązek opieki w pierwszej kolejności obciążał żonę osoby niepełnosprawnej. Nie posiadała ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, w przypadku beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego, wynika wprost z ustawy. Jego źródłem nie jest decyzja administracyjna. Czynności dotyczące opłacania składki należą do czynności materialno-technicznych i nie wymagają wydania decyzji administracyjnej. Zatem orzeczenie zawarte w punkcie 2 decyzji zostało wydane bez podstawy prawnej. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła strona, wnosząc o jej uchylenie. Wskazano m. in., że sąd w [...] w dniu [...] r. orzekł rozwód pomiędzy osobami jw. O zawarciu przez nich związku małżeńskiego nikt z najbliższej rodziny nie został poinformowany. Pobieranie więc świadczenia pielęgnacyjnego nie wynikało ze złej wiary skarżącego. Przez okres trwania związku małżeńskiego małżonka ani razu nie odwiedziła swojego męża w miejscu zamieszkania, nie sprawowała nad nim również jakiejkolwiek opieki. Opiekę sprawował przez cały ten czas skarżący. Otrzymywane świadczenie w całości było przeznaczane na potrzeby ubezwłasnowolnionego, niepełnosprawnego syna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu na dzień przyznania świadczenia) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało w 2013 r. jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Faktem jest, że skarżący pozostawał w związku małżeńskim, nie może to jednak przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że orzecznictwo, które przez wiele lat wykształciło się na kanwie treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było jednolite. Oprócz wykładni językowej niektóre sądy stosowały także wykładnię prokonstytucyjną, by w sposób należyty zagwarantować prawa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów. Z powodu zaistniałych rozbieżności Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do NSA o podjęcie uchwały mającej na celu ich wyjaśnienie. Zaznaczał, że rozbieżność ta jest trwała i rzeczywista. Dopiero w uchwale w składzie siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, stwierdzono wyraźnie, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Wskazano tam m. in., że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna – zdaniem NSA – z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 tego aktu zasadą sprawiedliwości społecznej. Fakt rozbieżności orzeczniczych świadczy o tym, że nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni przepisów prawa (choć każdy przepis procesowi wykładni podlega, należy bowiem zrekonstruować z niego normę; Sąd w niniejszym składzie jednocześnie odrzuca koncepcję clara non sunt interpretanda – "nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne"). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy rozstrzygnięcie nim dotknięte wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Przyjmuje się również często, że skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie go, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, OSK 1134/04, wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., II OSK 1638/10). Opisana sytuacja nie ma zatem miejsca w kontrolowanej sprawie. Organ nie dostrzegł problemów interpretacyjnych, które pojawiały się w orzecznictwie w związku ze stosowaniem przez niektóre sądy wykładni prokonstytucyjnej. Nie działał zatem wystarczająco wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.), a uzasadnienie decyzji nie zawiera wszechstronnych rozważań (art. 107 §1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.). W zakresie rozstrzygnięcia o składkach na ubezpieczenie społeczne wskazać należy, że organ I instancji jedynie uznał, że będą one w szczegółach ustalane przez ZUS. Jednocześnie inaczej należy oceniać sytuację, kiedy organ w decyzji modyfikuje stan rzeczy wynikający z przepisów, a inaczej, jeśli tylko odsyła do ustaleń i działań innego organu, jak w niniejszej sprawie. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl. ----------------------- Sygn. akt II SA/Gl 1607/23