II SA/Gl 1609/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 10 marca 2020 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w B., K. J. (dalej: "skarżący") zażądał wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla działki oznaczonej nr [...] w B., obręb L., w którym został pominięty jako strona postępowania (k. 3 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia 4 października 2021 r., nr SKO.II/426/3033/97/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, działając na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 14 lipca 2021 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 21 maja 2008 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], obręb L. przy ul. [...] w B., która stała się wykonalna w dniu 28 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, iż treść pisma skarżącego z dnia 17 czerwca 2011 r., skierowanego do Urzędu Miejskiego w B., stanowiła żądanie podjęcia natychmiastowych działań zmierzających do zaprzestania odprowadzania wód z budynku mieszkalno-usługowego, dróg i parkingów przy ul. [...] [...], położonych na działce oznaczonej nr [...] w B, obręb L., na jego posesję, z powołaniem się na wydane przez Prezydenta Miasta B. decyzje: z dnia 21 maja 2008 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] oraz z dnia 29 października 2008 r., znak [...], o pozwoleniu na budowę. W kolejnych pismach z dnia 8 i 11 lipca 2011 r., oznaczonych jako "skarga", skarżący poinformował o niezgodnych z prawem działaniach i zaniedbaniach Zastępcy Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. w sprawie decyzji z dnia 29 października 2008 r. o pozwoleniu na budowę (k. 24 i 25 akt administracyjnych). Prezydent Miasta B., w piśmie z dnia 20 lipca 2011 r. poinformował skarżącego, że jego skarga z dnia 11 lipca 2011 r. została uznana za żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 października 2010 r., znak [...], o pozwoleniu na budowę. Skarżący w piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. zażądał od Prezydenta Miasta B. zatrzymania skutków wybudowania nowego budynku przy ul. [...] [...], a w piśmie z dnia 08 sierpnia 2011 r. wyraźnie wskazał, że nie wyraża zgody na wznowienie postępowania, w trybie art. 145 k.p.a., w sprawie odprowadzenia wód z posesji przy ul. [...] [...]. Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż pomimo pierwotnej próby zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia 17 czerwca 2011 r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą decyzją z dnia 29.10.2010 r. o pozwoleniu na budowę, w gruncie rzeczy skarżący domagał się zainicjowania działań ze strony Prezydenta Miasta B. mających na celu zaprzestanie zalewania jego posesji, a nie wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. (por. analiza pism skarżącego z dnia 17 czerwca 2011 r. i 8 sierpnia 2011 r., k. 5 i 29 akt administracyjnych). Realizując żądanie skarżącego, Prezydent Miasta B. w dniu 17.08.2011 r. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w sprawie przeprowadzenia kontroli zgodności budowy budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nadto, pismem z dnia 22.08.2011r. Prezydent Miasta B. poinformował skarżącego o podjętych działaniach (w odpowiedzi na jego pisma z dnia 02 i 08.08.2011 r.). Skarżący w piśmie z dnia 29.08.2011 r. zażądał wycofania sprawy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, w konsekwencji dokonania powyższych ustaleń i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, Prezydent Miasta B. prawidłowo uznał pismo skarżącego z dnia 11 marca 2020 r. za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. z dnia 21 maja 2008 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] oraz uzasadnił, iż już w dacie złożenia pisma z dnia 17 czerwca 2011 r. skarżący wiedział o tej decyzji, jak też nazwie organu, który ją wydał oraz treści merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tego powodu, w dacie złożenia wniosku z dnia 10 marca 2020 r. (k. 3 akt administracyjnych) nie zachował terminu, określonego w art. 148 k.p.a. do wznowienia postępowania. Co więcej sprawa tego wniosku była już przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 18.02.2021 r. sygn. akt II SA/Gl 941/20 uchylił zarówno postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 31 marca 2020 r., jak i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21.05.2020 r., nr SKO.11/426/1767/65/2020. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że w treści pisma z dnia 17 czerwca 2011 r. skarżący podnosił kwestię zasięgu oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 21 maja 2008 r., który niekorzystnie wpływa na jego nieruchomość. Niejednoznaczność zawartych w tym piśmie sformułowań mogła jednak nasuwać uzasadnione wątpliwości odnośnie jego charakteru, a konkretnie tego, czy nie zawiera żądania wszczęcia i przeprowadzenia postępowania mającego na celu merytoryczną weryfikację decyzji z dnia 21 maja 2008 r. Akcentował w uzasadnieniu wyroku, iż w sprawie nie wyjaśniono dalszych losów procesowych pisma skarżącego z dnia 17 czerwca 2011 r., stąd też kwestia ta winna być wyjaśniona w toku ponownie prowadzonego postępowania i jego wynik będzie od tego uzależniony. Mając na uwadze opisany powyżej stan faktyczny sprawy, przy ponownym jej rozpatrzeniu Prezydent Miasta B. wyjaśnił okoliczności przywołane przez Sąd w wyroku z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 941/20 oraz wydał postanowienie z dnia 14 lipca 2021 r., nr [...], którym odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 21 maja 2008 r. stwierdzając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesięcznego terminu, od czasu kiedy skarżący dowiedział się o tej decyzji. W zażaleniu z dnia 25 lipca 2021 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta B. i uznał, że nie jest ono zgodne z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uzasadniając zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 04.10.2021 r., nr SKO.II/426/3033/97/2021, wskazało na przepisy k.p.a. regulujące instytucję wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją oraz podzieliło ustalenia i rozważania organu I instancji. Stwierdziło, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Pierwszy etap sprowadza się do formalnej oceny dopuszczalności wznowienia postępowania. Dopiero pozytywna ocena dopuszczalności wznowienia, zakończona postanowieniem o wznowieniu postępowania, pozwala na przejście do drugiego etapu, tj. do postępowania rozpoznawczego, w ramach którego organ bada, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi. W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przejścia do drugiego ze wskazanych etapów, gdyż wznowienie postępowania okazało się niedopuszczalne z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji o braku konieczności udostępnienia skarżącemu akt sprawy w związku z faktem stwierdzenia braku zachowania terminu wynikającego z art. 148 k.p.a. i brakiem uznania go za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 maja 2008 r. Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 października 2021 r. i domagał się jego zmiany. Uznał, że nie wykonano wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18.02.2021 r. sygn. akt II SA/Gl 941/20, mocą którego uchylone zostało zarówno postanowienie Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 31 marca 2020 r., jak i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 maja 2020 r., jak też domagał się zbadania zgodności z prawem decyzji z roku 2008, która jego zdaniem omija prawo i wymaga działań naprawczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto, orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczeniu sądu" chodzi nie o sentencję, lecz również o jego uzasadnienie. Zatem ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz wywiera w danej sprawie skutki na przyszłe postępowanie administracyjne. Przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 października 2021 r., nr SKO.II/426/3033/97/2021, które działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 14 lipca 2021 r., nr [...], mocą którego odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 21 maja 2008 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], obręb L. przy ul. [...] w B. W tym miejscu należy zaakcentować, że przedstawiony i opisany w niniejszej sprawie zakres przedmiotowy jest jednoznaczny i nie obejmuje badania zgodności z prawem wymienionej powyżej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 21 maja 2008 r., czego domaga się skarżący (por. treść skargi - zdanie 3, 5 i 6 oraz pisma z dnia 10 maja 2022 r., k. 2 i 29 akt sądowoadministracyjnych). Wyjaśnić przyjdzie, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, bowiem jej przedmiotem jest postanowienie kończące postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18.02.2021 r. sygn. akt II SA/Gl 941/20 uchylił zarówno postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 31 marca 2020 r., jak i postanowienie Kolegium z dnia 21.05.2020 r. oraz uznał, że warunkiem formalnym, od spełnienia którego uzależnione jest wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 k.p.a., jest dochowanie miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Termin ten rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Upływ tego terminu wyklucza możliwość prowadzenia postępowania i stwarza podstawę do odmowy wznowienia. Kwestia dochowania wspomnianego terminu była zgodnie ze wskazaniami zawartymi w przywołanym wyroku z dnia 18.02.2021 r. szczegółowo wyjaśniona, zważywszy na treść wniosku skarżącego o wznowienie postępowania z dnia 10 marca 2020 r., jak też treść jego pisma z dnia 17 czerwca 2011 r., z którego wynika, iż już wówczas podnosił między innymi kwestię zasięgu oddziaływania budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [...], obręb L. przy ul. [...] w B., który wedle jego oceny, niekorzystnie obejmował również należącą do niego nieruchomość. Zauważyć należy, że organy pomimo pewnej niejednoznaczności sformułowań zawartych w tym ostatnim piśmie dokonały konkretnych ustaleń faktycznych i wywiodły prawidłowe rozważania prawne. Po pierwsze zgodnie ze wskazaniami wyroku z dnia 18.02.2021 r. wyjaśniły dalsze losy procesowe wspomnianego pisma skarżącego z dnia 17 czerwca 2011 r. W szczególności ustalono, iż pismo skarżącego z dnia 11 marca 2020 r. jest jedynym wnioskiem o wznowienie postępowania, w którym podniósł kwestię pominięcia go jako strony postępowania, co wypełniało przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent Miasta B. ustalił, że: skarżący w dniu 17 czerwca 2011 r. złożył do Urzędu Miejskiego w B. pismo, z którego wynika, że w dacie jego złożenia wiedział o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 maja 2008 r. W piśmie tym powołując się na wydane decyzje z dnia 21.05.2008 r. znak [...] oraz z dnia 29.10.2008 r. znak [...] zażądał od Prezydenta Miasta B. podjęcia natychmiastowych działań zmierzających do zaprzestania odprowadzania wód z budynku mieszkalno-usługowego, dróg i parkingów przy ul. [...] [...] na jego posesję.  W kolejnych pismach z dnia 08.07.2011 r. i z dnia 11.07.2011 r. złożył skargę na niezgodne z prawem działania oraz rażące zaniedbania Zastępcy Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B. W konsekwencji w piśmie z dnia 20.07.2011 r. Prezydent Miasta B. poinformował skarżącego, że jego skarga z dnia 11.07.2011 r. została uznana za żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 29.10.2010 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę. W dalszej kolejności skarżący pismem z dnia 29.07.2011 r. zażądał od Prezydenta Miasta B. zatrzymania skutków wybudowania nowego budynku przy ul. [...] [...], a w piśmie z dnia 08.08.2011 r. wyraźnie wskazał, że nie wyraża zgody na wznowienie postępowania w sprawie odprowadzenia wód z posesji przy ul. [...] [...], w trybie art. 145 k.p.a. Słusznie zatem Prezydent Miasta B. uznał, że z materiału dowodowego wynika, iż pomimo pierwotnej próby zakwalifikowania przez Urząd Miejski w B. pisma skarżącego z dnia 17 czerwca 2011 r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 29.10.2010 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę, w gruncie rzeczy skarżącemu chodziło o zainicjowanie działań ze strony Prezydenta Miasta B., mających na celu zaprzestanie zalewania jego posesji, a nie o wszczęcie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. (wynika to z pism skarżącego z dnia 17.06.2011 r. oraz 08.08.2011 r.). W konsekwencji działań skarżącego w dniu 17 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta B. złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w sprawie przeprowadzenia kontroli zgodności budowy budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nadto, pismem z dnia 22.08.2011 r. Prezydent Miasta B. poinformował skarżącego o podjętych działaniach (w odpowiedzi na jego pisma z dnia 02 i 08.08.2011 r.). W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 29.08.2011 r. zażądał wycofania pisma z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. Mając na uwadze powyższe ustalenia Prezydent Miasta B. uznał pismo skarżącego datowane na dzień 11 marca 2020 r. za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. z dnia 21 maja 2008 r., co podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej w zaskarżonym postanowieniu z dnia 4 października 2021 r., nr SKO.II/426/3033/97/2021. Skarżący o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie dowiedział się w roku 2011, co wynika z treści pisma skarżącego z dnia 17 czerwca 2011 r. Tym samym złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 11 marca 2020 r. oznacza, że termin o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. nie został dochowany, co dawało podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że warunkiem formalnym, od spełnienia którego uzależnione jest wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 k.p.a., jest dochowanie miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Termin ten rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Upływ tego terminu wyklucza możliwość prowadzenia postępowania i stwarza podstawę do odmowy wznowienia. Tym samym brak pozytywnej oceny dopuszczalności wznowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) nie pozwala na badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną, o czym orzeczono w sentencji.