II SA/Gl 161/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. B., M. J. oraz R. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] r. do Starosty Powiatowego w Z. wpłynęło pismo Z.B., R.D.oraz M.J., z prośbą o zwrot nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. [...] m2, położonej w O.. Wnioskodawczynie poinformowały, że wspomniana nieruchomość została zbyta na cel budowy przedszkola. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz Z.B., R.D. i M.J. nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] m2. Równocześnie organ nałożył na wnioskodawczynie obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego za zwracaną nieruchomość. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że objęta orzeczeniem nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w celu budowy przedszkola w O.. Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. przeznaczał teren, na którym znajduje się nieruchomość, pod zieleń parkową. Z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. nieruchomość ta jest przeznaczona pod tereny oświaty. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość stanowi obecnie mienie Gminy O., w części posiada urządzoną asfaltową alejkę, po bokach obsadzoną drzewami, teren jest zniwelowany, porośnięty trawą. W ocenie organu brak zagospodarowania świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Od decyzji tej odwołanie złożyła Gmina O. wskazując, że cel na jaki nieruchomość została nabyta został zrealizowany w [...] r., w którym wybudowano na niej przedszkole. Przedszkole to funkcjonowało do [...] r. tj. do momentu zniszczenia go przez pożar. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest ustaleń dotyczących rzeczywistego zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Brak jest również oznaczenia usytuowania wspomnianej działki, a także jednoznacznych ustaleń, kiedy przedszkole i plac zabaw zostały wybudowane i w jakim okresie funkcjonowały. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając w oparciu o przepis art. 9a i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) odmówił zwrotu na rzecz Z.B, R.D. oraz M.J. nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] oznaczonej numerem [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu organ podniósł, że kierując się wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. przeprowadzono ponowne oględziny nieruchomości, które wykazały, że na nieruchomości był niegdyś urządzony plac zabaw dla dzieci, natomiast obecnie teren ten porośnięty jest drzewami i przebiega przez niego asfaltowa alejka. W toku postępowania ustalono również, że na wspomnianej nieruchomości znajdowało się przedszkole, które spłonęło w [...] r. Okoliczności te pozwoliły stwierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odwołania od tej decyzji złożyły wszystkie trzy wnioskodawczynie, kwestionując ustalenia organu i zwracając uwagę, że na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nie zostały wybudowane żadne budynki stanowiące kompleks przedszkolny. W ocenie odwołujących się świadczy to o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia jeżeli: pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu; pomimo upływu dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla rozpoznania wniosku o zwrot zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy zrealizowany został cel, na który przejęto nieruchomość. W oparciu o poczynione w toku postępowania ustalenia stwierdzono, że w latach [...] na nieruchomości objętej wnioskiem funkcjonowało przedszkole wraz z infrastrukturą towarzyszącą (plac zabaw, wyasfaltowany deptak z drzewami i ławkami). Zdaniem Wojewody [...] realizacja celu publicznego jakim była budowa przedszkola obejmuje nie tylko wzniesienie samego budynku lecz również usytuowanie obiektów towarzyszących (w tym placu zabaw, piaskownicy) oraz założenie zieleni. Tym samym należało uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Późniejsza zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości nie powoduje powstania obowiązku jej zwrotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.B., R.D. oraz M..J wniosły o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 107 § 3, art. 140, art. 136 w zw. z art. 80, art. 77 § 1, art. 7 i art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadniczo zarzuty opierały się na zakwestionowaniu ustaleń organów prowadzących postępowanie w części dotyczącej realizacji celu publicznego. W szczególności, w ocenie skarżących organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości dokładnego usytuowania w terenie zarówno samego budynku przedszkola jak i infrastruktury towarzyszącej (placu zabaw). W tym ostatnim przypadku nie uzasadniono ponadto, z jakich okoliczności organ wywiódł wniosek, że na nieruchomości istniał plac zabaw. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie skorzystano z możliwości dokonania ustaleń w oparciu o dokumentację architektoniczno - budowlaną, która niewątpliwie mogłaby przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organy nie poczyniły również ustaleń odnośnie położenia nieruchomości, przeznaczonych w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego na cele oświatowe. Skoro bowiem budynek przedszkola wzniesiono w [...] r. to fakt ten powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści planu uchwalonego w [...] r. W tym zakresie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Nadto skarżące podkreśliły, że decyzja Starosty [...] nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, natomiast uzasadnienie decyzji Wojewody [...] nie odnosi się do podniesionych w odwołaniach zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ co do zasady powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że z uzyskanych w toku postępowania dowodów wynika, iż na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zrealizowany został cel publiczny. W latach [...] istniało bowiem na niej przedszkole wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Tym samym nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została nabyta w dniu [...] r. Nie została wobec tego spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia tezę o braku podstaw do orzekania o zwrocie tej nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżące podtrzymały w całości twierdzenia zawarte w skardze akcentując, że treść planu zagospodarowania z [...] r. świadczy o tym na której działce było przedszkole. Z treści tego planu wynika, że działka nr [...] przeznaczona została pod teren zielni parkowej. Zarzucono przy tym, że ustalenie, iż na nieruchomości znajdował się plac zabaw dla dzieci z przedszkola oparte jest wyłącznie na twierdzeniach Burmistrza. Z dokumentacji technicznej związanej z pożarem przedszkola nie wynika zaś jednoznacznie na której nieruchomości, do chwili pożaru, istniało przedszkole. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadną a podniesione w niej zarzuty nie do odparcia. Przedmiotem sporu zaistniałego pomiędzy osobami wnioskującymi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a organami administracji publicznej była kwestia realizacji celu publicznego, na który nieruchomość ta została przejęta. W umowie kupna - sprzedaży nieruchomości należącej wówczas do Z. i A. B. (vide: akt notarialny sporządzony w dniu [...] r.), wyraźnie wskazano, że nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje ze względu na potrzebę budowy przedszkola w O.. Mając na uwadze treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju przedsięwzięcie można zaliczyć do kategorii "celu użyteczności publicznej", którym posłużył się ustawodawca w tym przepisie. Zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Poddając kontroli postępowanie toczące się w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Sąd doszedł do przekonania, że organy w sposób niepełny i nieprawidłowy dokonały ustaleń, na których oparte zostały wydane przez nie rozstrzygnięcia, co musi skutkować ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że przy ul. [...] w O., w latach [...] istniało przedszkole wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W oparciu o zgromadzone dowody - oględziny nieruchomości oraz dokumentację dotyczącą pożaru przedszkola i likwidacji skutków tego zdarzenia, organy stwierdziły, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot cel publiczny został zrealizowany, a wobec tego uznano, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Stanowisko to było konsekwentnie kwestionowane przez wnioskodawczynie tak w postępowaniu administracyjnym jak i w toku postępowania sądowego. Skarżące podkreślały bowiem, że w żaden sposób nie udowodniono, iż na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot było kiedykolwiek usytuowane przedszkole. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej prowadzących postępowanie, w trwającym prawie 9 lat postępowaniu nie poczyniono podstawowych ustaleń pozwalających na jednoznaczne ustalenie czy cel przejęcia nieruchomości został zrealizowany, a jeżeli tak to czy z wykorzystaniem całej nieruchomości (w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy). Przede wszystkim nie ustalono w sposób jednoznaczny położenia przedszkola. Brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających, że to na nieruchomości oznaczonej obecnie numerem działki [...] usytuowany był wspomniany obiekt. Brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów wskazujących jednoznacznie na położenie przedszkola oraz towarzyszącej mu infrastruktury, zaś ustalenia wynikające z treści sporządzonego w dniu [...] r. protokołu oględzin nieruchomości nie są jednoznaczne. Z faktu, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot znajduje się wyasfaltowana ścieżka, ławki oraz krzewy jarzębiny nie sposób wyprowadzić wniosku, że świadczy to o zagospodarowaniu tego terenu zgodnie z celem, na jaki nieruchomość została zbyta. Podkreślenia wymaga, że Z.B., w trakcie oględzin oświadczyła, że wspomniane ławki zostały umiejscowione niedawno, do czego żaden z organów się nie odniósł. Również w piśmie procesowym z dnia [...] r. strona podkreśliła, że na nieruchomości oznaczonej numerem [...] nigdy nie został wybudowany budynek przedszkola, natomiast przedszkole rzeczywiście istniało, ale w pobliżu tej nieruchomości. Wydając swoje rozstrzygnięcia organy prowadzące postępowanie administracyjne oparły się wyłącznie na zgromadzonej dokumentacji dotyczącej likwidacji pozostałości po spalonym budynku przedszkola oraz na lakonicznych protokołach z oględzin. Z treści tych dowodów nie wynika jednoznacznie, czy rzeczywiście na spornej nieruchomości było usytuowane przedszkole oraz nie wynika w dostateczny sposób jak dokładnie nieruchomość ta w związku z funkcjonowaniem przedszkola była wykorzystywana i zagospodarowana. Dowodem takim nie mogą być również fragmenty materiałów archiwalnych (kronik), potwierdzających fakt istnienia przedszkola lecz nie pozwalających jednoznacznie ustalić jego położenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że żaden organ nie podjął próby ustalenia tej okoliczności w oparciu o inne źródła dowodowe np. zeznania stron jak i osób, które były chociażby zatrudnione w tym przedszkolu. Jest to zaś tym istotniejsze, że wnioskodawczynie wielokrotnie zwracały uwagę na błędy w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Starosta [...] nie odniósł się w ogóle do twierdzeń stron, konstatując jedynie, że w oparciu o zgromadzone dokumenty ustalił, iż na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot istniało przedszkole, a wobec tego zrealizowany został cel publiczny. Rozstrzygnięcie to nie odpowiada w tym względzie wzorcowi uzasadnienia decyzji, zawartemu w art. 107 § 3 K.p.a. Również Wojewoda [...], w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] r. nie przedstawił argumentacji, pozwalającej przyjąć, że twierdzenia wnioskodawczyń, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego są bezpodstawne. Organ odwoławczy nie skorzystał tym samym z możliwości jaką daje mu art. 136 K.p.a. pomimo, że w swoim odwołaniu Z.B., R.D. oraz M.J. wyraźnie wskazały na brak jednoznacznych dowodów potwierdzających dokładne umiejscowienie przedszkola jak również jakichkolwiek innych zabudowań, mogących uchodzić za kompleks przedszkolny. Działaniom organów można zarzucić naruszenie art. 7 K.p.a., polegające na wybiórczym traktowaniu materiału dowodowego, przy jednoczesnym pominięciu milczeniem twierdzeń stron kwestionujących dokonane ustalenia. W prowadzonym ponownie postępowaniu organy administracji publicznej powinny, korzystając z różnych źródeł dowodowych, ustalić w sposób bezsporny położenie budynku przedszkola oraz infrastruktury towarzyszącej. Należy podzielić bowiem stanowisko organów orzekających, że przez realizację celu wywłaszczenia należy rozumieć nie tylko wzniesienie samego budynku przedszkola ale też wykorzystanie nieruchomości na realizację jego infrastruktury. Do niej należy zaś zaliczyć niewątpliwie plac zabaw dla dzieci i ewentualny zieleniec jeżeli faktycznie był zrealizowany i wykorzystywany w związku z funkcjonowaniem przedszkola np. jako teren spacerowy czy wypoczynkowy dla użytkowników przedszkola oraz ewentualnie inną infrastrukturę (np. warzywnik lub kwietnik). Celowym będzie też ustalenie czy teren ten jako kompleks przedszkolny był ogrodzony i w jakich granicach gdy chodzi o objętą postępowaniem działkę, co ewentualnie mogłoby świadczyć o jego zagospodarowaniu jako wchodzącego w kompleks terenu przedszkola. Przesłuchanie stron i świadków powinno nastąpić w czasie ponownych oględzin nieruchomości. W oględzinach tych powinien wziąć też udział geodeta zatrudniony w Gminie [...] celem wskazania granic działki objętej postępowaniem, co nie powinno stwarzać większych problemów gdy zważy się, że jej wyodrębnienie w drodze podziału nastąpiło decyzją Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] r. (karta 134 akt adm.). Geodeta ten powinien być też pomocny przy sporządzaniu szkicu jako załącznika do protokołu z oględzin, na którym powinien zostać zaznaczony sposób wykorzystania i zagospodarowania poszczególnych części działki w czasie funkcjonowania przedszkola, usytuowania budynku przedszkola i jego ogrodzenia (jeżeli istniało). W odniesieniu do treści skargi należy stwierdzić, że w świetle przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma żadnego prawnego znaczenia na jakie cele objęta postępowaniem działka została przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego z[...] r. i [...] r. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem faktyczne jej wykorzystanie i zagospodarowanie w odniesieniu do celu jej przejęcia. Dopiero w oparciu o prawidłowo zgromadzony, kompletny materiał dowodowy możliwe będzie ustalenie czy działka skarżących została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i w konsekwencji w przedmiocie wniosku o zwrot. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organy winny mieć również na uwadze obowiązek dochowania terminów procesowych wskazanych w art. 35 K.p.a., zwłaszcza mając na uwadze dotychczasową przewlekłość postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości. SW