II SA/Gl 1610/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg A.G. i R.G. oraz J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargi. Decyzją z [...] r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił "A" spółka z o.o. w B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali do składowania opału i czasowego gromadzenia oraz sortowania odpadów komunalnych na działce nr 1 w K. W uzasadnieniu stwierdził m. in., że brak jest zgodności między wnioskiem o wydanie decyzji, a załączoną do wniosku decyzją SKO w C. z [...]r., nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. Odwołanie od decyzji wniosła Spółka. Postanowieniem z [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zawiesiło postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy P. do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Gl 422/11, którym oddalono skargę J. P. na decyzję SKO w C. z [...] r. Jako podstawę zawieszenia postępowania odwoławczego wskazano art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniono, że brak rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej powoduje, że wyrok sądu I instancji oddalający skargę na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest nieprawomocny. Okoliczność ta uniemożliwia organowi rozpoznanie odwołania od decyzji, która jest oparta na stwierdzeniu, że istnieje brak zgodności między wnioskiem o ustalenie warunków, a decyzją środowiskową. Rozpoznanie skargi kasacyjnej stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ nie ma możliwości dokonania oceny zgodności wniosku z decyzją środowiskową. Nadto przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej toczy się postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji zwalniającej inwestora z zakazu, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego, co także było powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka zwróciła się o uchylenie postanowienia i rozpoznanie odwołania, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne. W uzasadnieniu przedstawiono poglądy doktryny i judykatury na kwestię rozumienia zagadnienia wstępnego jako przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postepowania. Wskazano, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej przez wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczy decyzji ostatecznej. Taka decyzja w obrocie istnieje i dysponował nią organ I instancji, wydając decyzję z [...] r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Nie istnieją zatem przeszkody do weryfikacji decyzji wójta, opartej na ostatecznej decyzji SKO z [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach, a w sprawie nie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło w całości swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podzieliło stanowisko, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Obligatoryjnemu zawieszeniu podlega sprawa, której rozpatrzenie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sad. Zagadnieniem wstępnym jest kwestia prawna, której rozpoznanie należy do kompetencji innego organu, a która ujawniła się w toku postępowania i dotyczy przesłanki wydania decyzji. Takiej kwestii wstępnej nie stanowi wynik postępowania przed sądem administracyjnym. W tym zakresie Kolegium odwołało się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 6/2006 oraz w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z 18 października 2012 r., sygn. II SA/Rz 70912, zgodnie z którym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie obejmuje sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Skargi do sądu administracyjnego na postanowienie z [...] r. wnieśli R.G. i A. G. oraz J. P., zostały one zarządzeniem z [...] r. połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Działający w imieniu R. G. i A. G. pełnomocnik wniósł o uchylenie postanowienia i zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7 i 77 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków powinno się toczyć bez względu na wniesioną skargę kasacyjną oraz bez uwzględnienia wpływu toczących się innych postępowań o charakterze prejudycjalnym: postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zwolnieniu inwestycji z zakazu budowy na terenach zalewowych, wznowienia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. W uzasadnieniu podano, że Kolegium nie rozważyło wnikliwie, czy postępowanie przed NSA dotyczy kwestii prawnych mających istotne znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy. Podano, że nie odniesiono się do postępowania prowadzonego w sprawie wygaśnięcia decyzji Prezesa KZGW z [...] r. i decyzji Dyrektora RZGW w P. z [...] r. wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego. Wskazano, że nie uwzględniono faktu prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w sprawie wznowienia i stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, prowadzonych przez SKO w C., jednocześnie wskazując, że wobec stanowiska zajętego w sprawie zawieszenia, Kolegium konsekwentnie winno z urzędu podjąć zawieszone postępowanie w tych sprawach. J. P., reprezentowany przez pełnomocnika, w złożonej skardze wniósł o uchylenie postanowienia z [...] r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.pa. poprzez brak zrozumiałego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia (wadliwie oznaczanego w skardze jako decyzja), brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z planowaną inwestycją, a także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 poprzez jego niezastosowanie. W skardze wniesiono także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wniosek ten został oddalony postanowieniem Sądu z 20 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1610/13. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że rozpatrzenie skargi kasacyjnej przez NSA ma znaczenie prejudycjalne dla sprawy ustalenia warunków zabudowy, albowiem dotyczy kwestii prawnej istotnej dla sprawy. Dowodem tego w przekonaniu wnoszącego skargę są twierdzenia zawarte przez Kolegium w postanowieniu z [...] r. o zawieszeniu postępowania. Wskazano, że toczy się postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji zwalniającej z zakazu określonego w art. 40 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego, co było jednym z powodów odmowy ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy. W dalszej części skargi odniesiono się do kwestii rozstrzygniętych wyrokiem WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Gl 422/11 wydanym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, kwestionując prawidłowość decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Zakwestionowano także dopuszczalność ustalenia dla inwestycji warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych podkreślono, że prejudycjalność rozstrzygnięcia nie oznacza związku faktycznego pomiędzy rozstrzygnięciem jakiejś kwestii przez inny organ lub sąd, a rozpoznawaną sprawą i nie sprowadza się do wpływu na jej wynik. Wyjaśniono, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, dlatego jego orzeczenie nie ma charakteru prejudykatu dla innego postępowania administracyjnego. Dopóki decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest dopuszczalne. Zwrócono także uwagę, że Kolegium nie podjęło zawieszonego postępowania, ale uchyliło postanowienie o zawieszeniu, a postępowanie dotyczy odwołania od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Natomiast wskazane w skardze postępowania o sygn. [...] i [...] dotyczą stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kolegium o środowiskowych uwarunkowaniach, zostały one zawieszone ze względu na fakt wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach. Postępowanie odwoławcze nie jest tożsame z postępowaniem nadzwyczajnym, do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego postępowanie nadzwyczajne nie może być prowadzone i podlega zawieszeniu. W piśmie procesowym z [...] r. pełnomocnik skarżących R. G. i A. G. poinformował, że decyzją z [...] r. Prezes KZGW stwierdził nieważność swojej decyzji z [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RZGW w P. z [...] r., zwalniającej inwestora z zakazu określonego w art. 40 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego. Potwierdza to zasadność stanowiska Wójta Gminy P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Pełnomocnik uczestnika postępowania "A" Spółka z o.o. pismem z [...] r. wniosła o oddalenie skarg, podzielając argumentację Kolegium. Zwróciła uwagę, że decyzja Prezesa KZGW nie jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności zbadania wymagała kwestia dopuszczalności skarg i ewentualnych podstaw do ich odrzucenia. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania nie należy ani do kategorii postanowień kończących postępowanie, ani do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty. Źródłem wątpliwości jest w tym zakresie przepis art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten w aktualnym brzmieniu ogranicza zatem możliwość wniesienia zażalenia tylko do przypadków, gdy organ poprzez wydane postanowienie wstrzymuje tok postępowania poprzez jego zawieszenie lub odmowę podjęcia. Postanowienia, których skutkiem jest brak przeszkód do prowadzenia postępowania, czyli postanowienie o odmowie zawieszenia i o podjęciu zawieszonego postępowania nie podlegają zażaleniu, nie jest zatem dopuszczalne wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania. Jego skutkiem procesowym w konsekwencji jest brak przeszkód do prowadzenia postępowania i funkcjonalnie wywołuje ono taki sam efekt, jak postanowienie o podjęciu postępowania, na które skarga nie jest dopuszczalna. W ocenie Sądu kwestia dopuszczalności skargi na zaskarżone postanowienie nie może być jednak rozstrzygana przez pryzmat procesowych skutków rozstrzygnięcia organu II instancji (organu ponownie rozpoznającego sprawę). Istotny jest przedmiot rozstrzygnięcia, jakim jest zawieszenie postępowania. Ponieważ Kolegium postanowieniem z [...]r. orzekło o zawieszeniu postępowania odwoławczego, to zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., na to postanowienie przysługiwało zażalenie, zaś w niniejszej sprawie, ze względu na rodzaj orzekającego organu, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania tego wniosku, jak zasadnie Kolegium zwróciło uwagę w odpowiedzi na skargę, nie jest podjęciem zawieszonego postępowania, ale skutkiem rozpoznania przysługującego środka zaskarżenia. Na postanowienie wydane w takim trybie przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem postanowieniem, na które – ze względu na jego przedmiot – przysługiwało zażalenie. Jest oczywiste przy tym, że kryterium dopuszczalności zażalenia może dotyczyć tylko postanowienia organu I instancji. W konsekwencji w przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi, ale możliwe było jej merytoryczne rozpoznanie. Należy także wyjaśnić, że przedmiotem kontroli Sądu jest kwestia podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a nie istnienie przesłanek do ustalenia warunków zabudowy. Z tego powodu nie mają znaczenia dla sprawy okoliczności podnoszone w skargach, a odnoszące się do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w tym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zwalniającej inwestora z zakazu określonego w art. 40 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego. Nie jest także przedmiotem zainteresowania Sąd decyzja dotycząca określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i jej prawidłowość. Z zarzutów skarg wynika, że decyzja ta została poddana weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, poprzez zainicjowanie postępowań o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności. Zasadność zawieszenia tych postępowań także jest poza zakresem niniejszej sprawy, zaś sam fakt ich zawieszenia do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2012 r. nie może świadczyć o istnieniu podstaw do zawieszenia z tego samego powodu postępowania w sprawie odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zainicjowane postępowania nadzwyczajne dotyczą wszak decyzji środowiskowej i tej samej decyzji dotyczy wyrok w sprawie II SA/Gl 422/11. Zasadnie w odpowiedzi na skargę Kolegium zwraca uwagę, że nie jest dopuszczalne w stosunku do jednej decyzji równoczesne prowadzenie postępowania nadzwyczajnego mającego na celu weryfikację jej zgodności z prawem i dokonywanie kontroli legalności tej decyzji przez sąd administracyjny. Natomiast postępowanie prowadzone przez organy administracji w niniejszej sprawie decyzji środowiskowej w żadnym zakresie nie dotyczy, nie jest i nie może być ona w jego trakcie weryfikowana. Argumentacja podawana w obu skargach wyraźnie wskazuje, że skarżący utożsamiają przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z wpływem treści decyzji środowiskowej na rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy, mając na uwadze fakt, że dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zależy od treści decyzji środowiskowej czy stanowiska organów administracji wodnej. Jest to bardzo typowe nieprozumienie, bazujące na potocznym rozumieniu "zależności" między dwoma rozstrzygnięciami, które nie jest tożsame z przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie znajduje przy tym podstaw do uznania zarzutu wadliwego i niezrozumiałego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W nawiązaniu do przyjętej w nauce prawa i judykaturze wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium prawidłowo wskazało na istotne dla zastosowania tego przepisu okoliczności i związki, jakkolwiek odbiegające od prostego rozumienia "zależności" rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Długi okres obowiązywania i stosowania tego przepisu doprowadził do względnie bogatego dorobku doktryny i judykatury w odniesieniu do poszczególnych przesłane zawieszenia postępowania na tej podstawie (por. np. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. I, Warszawa 2010, s. 712 – 720 i cytowana tam literatura oraz orzecznictwo). Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, - jego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, - rozstrzygnięcie to musi mieć charakter uprzedni w stosunku do rozpoznania sprawy i wydania decyzji, - istnieje zależność między zagadnieniem wstępnym, a wydaniem decyzji. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję środowiskową nie tamuje dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, okoliczność taka nie spełnia bowiem w istocie żadnego z wymienionych powyżej warunków decydujących o powstaniu zagadnienia wstępnego, a decyduje o tym brak bezpośredniego zawiązku przyczynowego między rozpatrzeniem określonej sprawy administracyjnej, a rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na decyzję, która w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest jednym z dokumentów koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia. Zależność taka winna bowiem polegać na tym, że bez rozpoznania zagadnienia wstępnego nie można w ogóle załatwić innej sprawy, będącej w toku, albowiem zagadnienie to stanowi przesłankę o charakterze prawnym. Treścią tego zagadnienia jest rozstrzygnięcie co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, które mają znaczenie prawne jako przesłanka wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu. Konkretna treść tego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, albowiem jakkolwiek może mieć ona wpływ na sposób załatwienia rozpoznawanej sprawy i treść decyzji, to niezależnie od treści, zagadnienie wstępne jest rozstrzygnięte. Chodzi zatem o przypadek, gdy inny organ lub sąd, do którego właściwości zagadnienie wstępne należy, jeszcze w ogóle go nie rozstrzygnął, a nie o przypadek, gdy zagadnienie rozstrzygnięto, ale w odrębnym postępowaniu podjęto próbę jego wzruszenia. Do czasu skutecznego wzruszenia wydane rozstrzygnięcie w obrocie prawnym istnieje i nie ma podstaw do wstrzymywania się z załatwieniem sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku. W obrocie prawnym znajduje się decyzja środowiskowa, zatem istnieje podstawa do orzekania z jej uwzględnieniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Trzeba wskazać, że ewentualne uchylenie decyzji będącej podstawą wydania innej decyzji, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stanowisko Kolegium, że wniesienie skargi, a następnie skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowym dotyczącym kontroli legalności ostatecznej decyzji środowiskowej nie uzasadnia zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem w ocenie Sądu zasadne i prawidłowe. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.