II SA/Gl 1612/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] Związku [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 października 2024 r. nr SKO.I/427/163/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Polski Związek Działkowców, Okręg [...] z siedzibą w K. (PZD, skarżący) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 7 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni 0,4190 ha (działka zajęta w części 0,0031 ha) oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0092 ha, objętych księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w C., na których zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 25 marca 2024 r PZD wystąpił do Burmistrza Miasta C. z wnioskiem o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni 0,4190 ha (działka zajęta w części 0,0031 ha) oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0092 ha, na których zlokalizowany jest Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2024 r. Burmistrz Miasta C. odmówił stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania nieruchomości wskazanej w powyższym wniosku. Jako powód odmowy organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy C., która oddała ją w dzierżawę Polskiemu Związkowi Działkowców, Okręgowemu Zarządowi [...] reprezentowanemu przez Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Najpierw nastąpiło to na podstawie umowy zawartej na czas określony, wynoszący 3 lata, obowiązujący od dnia 15 listopada 2011 r. do dnia 14 listopada 2014 r. Następnie na podstawie umowy dzierżawy z dnia 13 października 2014 r. nieruchomość tą oddano w dzierżawę na czas nieokreślony. Zważywszy zaś na to, że PZD posiadał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, organ I Instancji uznał, że przesłanki dla wydania decyzji wynikające z art. 75 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (u.r.o.d.) nie zostały spełnione. PZD wniósł odwołanie od odmownej decyzji organu I instancji. Zarzucił w nim naruszenie art. 7, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia całego stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym dotyczący spełnienia przez ROD przesłanek z art. 75 i 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz przez brak wykonania niezbędnych podziałów geodezyjnych nieruchomości zajętej pod ROD. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez PZD skutku, gdyż wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 października 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło i omówiło podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Według Kolegium wprawdzie u.r.o.d. nie definiuje explicite jak należy rozumieć termin "tytuł prawny" do nieruchomości zajętej przez ROD. Przyjmuje się jednak, że tytułem prawnym jest prawo własności, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawo rzeczowe (użytkowanie wieczyste, służebności gruntowe, leasing, użyczenie)- wszystkie uregulowane w Kodeksie cywilnym. Skoro zatem PZD posiadał nieprzerwanie od 15 listopada 2011 r. tytuł prawny do nieruchomości , na podstawie zawartych umów dzierżawy - to zdaniem Kolegium organ I Instancji słusznie uznał, że przesłanki do wydania decyzji na podstawie art.75 ust.6 i 7 u.r.o.d. nie zostały spełnione i brak było podstawy do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez PZD. W skardze na decyzję Kolegium PZD zarzuciło naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 9, art. 75 ust. 6 i 7, art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 77 u.r.o.d. poprzez jego niezastosowanie, i w związku z tym odmowę wnioskowanego stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości pomimo, że skarżący nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości w rozumieniu przepisów u.r.o.d., 2. art. 9, art. 75 ust. 6 i 7, art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 11 u.r.o.d. poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na odmowę, pomimo tego, że skarżący nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości w rozumieniu przepisów u.r.o.d., 3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym dotyczących spełnienia przez ten ROD przesłanek z art. 75 i 76 u.r.o.d. oraz poprzez brak wykonania niezbędnych podziałów geodezyjnych nieruchomości zajętej przez ROD. W związku z podniesionym zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz wniósł o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów. Podniesiono m.in., że u.r.o.d. w art. 7 i art. 9 jasno wskazuje i wymienia tytuły prawne do gruntu, na jakich może zgodnie z ustawa funkcjonować ROD. Jest to katalog zamknięty i nie uwzględniono w nim umowy dzierżawy. Funkcjonowanie terenu ROD na podstawie umowy dzierżawy jest sprzeczne z przepisami u.r.o.d. Ustawodawca przewidział, że tytuły prawne, na podstawie których funkcjonuje ROD są tytułami, które gwarantują stałość funkcjonowania ROD. Natomiast umowa dzierżawy zawarta z Gminą C. może zostać wypowiedziana z trzymiesięcznym wyprzedzeniem, jak i być rozwiązana bez wypowiedzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie odmawiające stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania wskazanej na wstępie nieruchomości. W zaskarżonej decyzji Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uwzględnienia wniosku, jaki w tym zakresie złożył PZD. Organy obu instancji rozpatrując wniosek PZD o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości uznały, że na przeszkodzie do stwierdzenia nabycia tego prawa stoi okoliczność legitymowania się przez PZD tytułem prawnym do objętych wnioskiem nieruchomości. Chodzi o umowę dzierżawy. Najpierw do zawarcia takiej umowy doszło na czas określony wynoszący 3 lata, obowiązujący od dnia 15 listopada 2011 roku do dnia 14 listopada 2014 r. Następnie na podstawie umowy dzierżawy z dnia 13 października 2014 r. nieruchomość tą oddano w dzierżawę na czas nieokreślony. Fakt zawarcia tej umowy nie jest kwestionowany przez PZD. Kwestionowane jest natomiast potraktowanie tej umowy jako przeszkody do wydania wnioskowanej decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania przedmiotowej nieruchomości. PZD dostrzega przy tym, że na gruncie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną legitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do nieruchomości jest przeszkodą do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez tego wnioskodawcę. Jednak zdaniem PZD takim tytułem prawnym nie jest dzierżawa nieruchomości, która jest tytułem obligacyjnym podczas gdy tytułem prawny stanowiącym taką przeszkodę jest wyłącznie jeden z tytułów prawno rzeczowych wymienionych w art. 7 i art. 9 u.r.o.d. W kontekście zarysowanego dotychczas sporu pomiędzy organami a stroną skarżącą odnotować najpierw należy, że zgodnie z art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, który zlokalizowany jest na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do 19 grudnia 2016 r., mógł wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w myśl art. 75 ust. 6 u.r.o.d., w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Na podstawie art. 75 ust. 7 u.r.o.d. stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Zaakcentowania wymaga, że decyzja wydawana w trybie art. 75 ust. 7 u.r.o.d. ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie istniejący stan. Na organie rozpoznającym wniosek o stwierdzenie nabycia prawa nieruchomości w tym trybie, spoczywa zatem obowiązek zbadania, czy spełnione zostały przesłanki nabycia prawa użytkowania wynikające z art. 75 ust. 6 u.r.o.d. W świetle przywołanych regulacji przyjąć należy, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, 2) przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, 3) brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, 4) niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej zasygnalizowano, spór dotyczy rozumienia pojęcia tytułu prawnego, którego brak stanowi jeden z warunków uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości. Pojęcie tytułu prawnego użyte w art. 75 ust. 1 u.r.o.d. nie zostało zdefiniowane w tej ustawie. Dlatego, zdaniem Sądu, pod pojęciem tym należy rozumieć zarówno tytuł prawno rzeczowy, jak i tytuł prawny o charakterze obligacyjnym. Dzierżawa należy to tej drugiej grupy tytułów prawnych. W art. 75 ust. u.r.o.d. ustawodawca nadał wskazanym tam podmiotom (Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego) uprawnienie do wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Zawężenie rozumienia użytego w tym przepisie pojęcia tytułu prawnego wyłącznie do tytułów prawnorzeczowych oznaczałoby, że wskazane podmioty mogłyby wydać decyzje o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego pomimo tego, że ogród ten, będąc np. stroną pozostającej w obrocie prawnym umowy dzierżawy, mógł w dalszym ciągu legalnie korzystać z nieruchomości. Oznaczałoby to, że możliwość likwidacji dotyczyć miałaby zarówno tych rodzinnych ogrodów działkowych, które w ogóle nie posiadają jakiegokolwiek tytułu prawnego, jak i tych które ten tytuł posiadają. Tym samym zagrożenie likwidacją dotyczyłoby również tych ogrodów, które w celu jej zapobieżenia wykazały dodatkową aktywność i zawarły umowy (np. właśnie umowę dzierżawy), pozwalające na dalsze korzystanie z nieruchomości. Podzielić należało więc przyjmowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 692/17), jak w doktrynie (zob. Jakowlew Aleksander, Kuc Oktawian, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, LexisNexis 2014, komentarz do art. 75 u.r.o.d.) stanowisko, wedle którego pojęcie tytułu prawnego o którym mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d. dotyczy zarówno tytułów prawnorzeczowych jak i obligacyjnych. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.r.o.d. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie tylko bowiem zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.