II SA/Gl 1613/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. i Z. małżonkom G. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejących kiosków gastronomicznych położonych na działkach nr 1 i 2 w W. przy ul. [...]. Decyzją tą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie objętych pozwoleniem obiektów. Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. odmówił uchylenia własnej w/w decyzji z dnia [...] r. Decyzja ta została wydana w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym z wniosku J. K. i została utrzymana następnie w mocy decyzją z dnia [...] r. Wojewody [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. udzielił pozwolenia na użytkowanie tzw. kiosków gastronomicznych po wykonanej przebudowie i rozbudowie, z wyłączeniem wiaty od strony podwórza, pod warunkiem przystosowania pomieszczenia WC do potrzeb osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako [...]WINB) stwierdził nieważność powyższej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1095/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 19 grudnia 2012 r. organ powiatowy przeprowadził obowiązkową kontrolę przedmiotowych, przebudowanych kiosków gastronomicznych. Podczas kontroli ustalono, że: obiekt jest niezgodny z projektem zagospodarowania działki, bowiem zwiększono szerokość budynku o 2 m, a tym samym doszło do zmiany powierzchni zabudowy; zwiększono kubaturę o 109 m3; zwiększono powierzchnię zabudowy o 29 m2; zwiększono szerokość budynku o 2 m; wykonano dodatkowe fundamenty i ściany nośne w części północnej budynku; od strony północnej budynku wykonano dodatkowy taras na drewnianych słupach; brak jest wentylacji w pomieszczeniach usługowych i kuchni lokali w części wschodniej budynku; nie zapewniono dostępu do lokalów osobom niepełnosprawnym; WC jest niedostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie szerokości drzwi wejściowych, wymiarów i montażu urządzeń w pomieszczeniu; drzwi wejściowe na taras wykonano o szerokości 80 cm w świetle ościeżnicy; schody wewnętrzne prowadzące na poddasze wykonano o szerokości biegu, wysokości balustrad i wymiarów stopni niezgodnie z warunkami techniczno - budowlanymi; drzwi wejściowe na poddasze wykonano o szerokości i wysokości niezgodnej z przepisami techniczno - budowlanymi (1,30 m); zmieniono układ i wyposażenie poszczególnych lokali; zmieniono lokalizację niektórych pomieszczeń; zrezygnowano z wykonania dwóch sztuk schodów prowadzących na poddasze i wykonano otwór drzwiowy od strony południowo - wschodniej obiektu. W związku z wynikami kontroli decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. odmówił W. G. wydania pozwolenia na użytkowanie przebudowanych i rozbudowanych kiosków gastronomicznych (kat. XVII), zlokalizowanych na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w W. Pismem z dnia [...] r. W. G. wniosła do organu powiatowego o umorzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych w W. przy ul. [...], prowadzonego w oparciu o wniosek z [...] r. W następstwie tego decyzją z dnia [...]r. powiatowy organ nadzoru budowlanego umorzył prowadzone w tym względzie postępowanie na wniosek Z. i W. G. z dnia [...] r. Pismem z dnia [...]r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie odstąpień od ustaleń i warunków zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków określonych w przepisach, dokonanych przy przebudowie i rozbudowie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w W. W toku tego postępowania postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestora W. G., polegające na rozbudowie orz przebudowie kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w W., realizowanych na podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę nr 3 z dnia [...]r., realizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nałożył na inwestorkę określone w tym postanowieniu obowiązki. W wykonaniu tego postanowienia w załączeniu do pisma z dnia [...] r. W. G. przedłożyła ekspertyzę techniczną oraz inwentaryzację budowlaną dotyczące rozbudowy oraz przebudowy przedmiotowych kiosków gastronomicznych. Następnie decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na W. G. - inwestora rozbudowy i przebudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w W., obowiązek: przedłożenia w terminie do 31 października 2013 r. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy oraz przebudowy kiosków gastronomicznych w trzech egzemplarzach, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zobowiązał ją – do wykonania szczegółowo określonych w tej decyzji robót budowlanych i czynności. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. K. została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stwierdził, że prowadząc postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, czyli decyzję nakazującą przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Przepis ten nie zezwala natomiast na nałożenie przez organ ponad obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego również obowiązku wykonania określonych robót budowlanych bądź czynności. Ustawodawca wskazał jedynie, że ów projekt zamienny może również, poza uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zawierać konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu, że W. G. nie może być adresatem wydanych w postępowaniu legalizacyjnym orzeczeń, gdyż nie jest właścicielem działek, na których zlokalizowane są objęte tym postępowaniem obiekty budowlane organ drugiej instancji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że inwestorem spornej rozbudowy i przebudowy jest W. G., zatem przymiot strony postępowania jej przysługuje i na nią winny być nakładane przez organ obowiązki. Sam fakt, że nie jest ona właścicielem gruntu, na którym wykonano sporną inwestycję nie przesądza o tym, iż nie może być inwestorem robót budowlanych wykonywanych na tym gruncie, a tym samym stroną postępowania. Zwrócił też uwagę organ odwoławczy, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia, przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, że ustawodawca wskazał w jakich przypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo budowlane możliwe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze oświadczenia o posiadaniu tego prawa. Oznacza to, że tylko w tych przypadkach i w tych sprawach inwestor może złożyć oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a organ może żądać złożenia takiego oświadczenia. W konsekwencji ustawodawca jednoznacznie nie wiąże dopuszczalności legalizacji ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane. Podkreślił też [...]WINB, że na wykonanie spornej inwestycji W. i Z. G. uzyskali decyzję z dnia [...]r. Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, jednakże w efekcie dokonanych odstąpień od warunków tejże decyzji konieczne było wdrożenie procedury naprawczej przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Wskazał ponadto, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powiatowy winien wydać rozstrzygnięcie administracyjne zgodne z brzmieniem przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz wypowiedzieć się w kwestii dopuszczalności legalizacji wykonanych robót budowlanych w aspekcie przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 tej ustawy. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB z dnia [...]r. J. K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania. W. G., do której decyzja została skierowana nie posiadała bowiem tytułu pranego do nieruchomości objętej robotami budowlanymi, których decyzja dotyczy. Jedynym zobowiązaniem do dokonania czynności naprawczych może być tylko on jako właściciel nieruchomości. W związku z powyższą skargą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] z powołaniem się na treść art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), oraz art. 138 § 2 Kpa orzekł o uchyleniu poprzedzającej ją decyzji PINB w C. z dnia [...]r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy po zrelacjonowaniu postępowania w sprawie i po przytoczeniu jak w przywołanej wcześniejszej decyzji z dnia [...]r. treści art. 50 i 51 Prawa budowlanego stwierdził, że jakkolwiek inwestorem spornej przebudowy i rozbudowy była W. G., to aktualnie nie włada ona przedmiotową nieruchomością, której właścicielem jest obecnie J. K., co wynika z zapisu w księdze wieczystej. W związku z tym to na niego powinny być nakładane wszelkie obowiązki w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie treść art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego. W przypadku ustalenia dopuszczalności legalizacji objętych postępowaniem robót budowlanych za adresata rozstrzygnięć powinien być uznany J. K. jako obecny właściciel nieruchomości. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję z dnia [...] r. wnieśli zarówno J. K. jak i W. K. J. K. w swojej skardze wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. gdyż nie uwzględnia w całości jego skargi na wcześniejszą decyzję [...]WINB z dnia [...]r. W skardze od poprzedniej decyzji odwoławczej wnosił bowiem o stwierdzenie jej nieważności, gdy tymczasem w trybie autokontroli decyzja ta został jedynie uchylona, co stanowi istotną różnicę i ma znaczenie dla ewentualnych dalszych postępowań. Prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1613/13 przedmiotowa skarga J. K. została odrzucona (wobec jej nieopłacenia i nieuzupełnienia braków formalnych). Wcześniej, bo prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1427/13 Sąd ten odrzucił również skargę J. K. na wcześniejszą w/w decyzję [...]WINB w K. z dnia [...]r. (wobec nieuzupełnienia jej braków i nieuiszczenia wpisu). W swojej skardze W. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. i o "przywrócenie" decyzji [...]WINB z dnia [...]r. Uzasadniając to żądanie podała, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję oparł się na nieprawdziwych twierdzeniach podanych przez J. K. i jego pełnomocnika, co do własności działki nr 1. Faktycznie zgodnie z treścią księgi wieczystej stanowi ona własność jej i jej zmarłego w 2011 r. męża Z. G. Na nich też opiewało pozwolenie na budowę z 2006 r., które dotyczyło działek 1 i 2. Objęty postępowaniem budynek zlokalizowany jest też częściowo na działce nr 1. Na nią jako inwestora organ nadzoru nałożył też karę za odstępstwa dokonane w czasie realizacji inwestycji. W konsekwencji ona a nie J. K. powinna być adresatem obowiązków nakładanych w postępowaniu naprawczym. W odpowiedzi na skargę W. G. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podnosząc, że decydujący w sprawie był stan na dzień wydania zaskarżonej decyzji i wówczas wymienionym w księdze wieczystej właścicielem działki nr 1 był J. K. W piśmie procesowym z dnia [...]r. W. G. ponownie podkreśliła, że jest właścicielem części objętego postępowaniem budynku posadowionego na działce 1, której jest współwłaścicielką. Nadto podniosła, że faktycznie budynkiem włada jego dzierżawca, ujawniony w księdze wieczystej, a nie J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę W. G. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana zarówno z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., które to uchybienie Sąd wziął pod rozwagę z urzędu (w zw. z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) jak i z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sam fakt odrzucenia skargi J. K. na decyzję [...]WINB z dnia [...]r. nie pozbawia zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji autokontrolnej z dnia [...]r. przymiotu legalności. Odmienna w tym względzie konstatacja nie znajdowałaby bowiem oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a. skargę wnosi się za pośrednictwem organu, a z treści § 3 tego artykułu nie wynika wymóg aby wynikające z tego przepisu uprawnienie autokontrole było uzależnione od wcześniejszego zbadania braków skargi przez sąd i ich usunięcia przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. konieczną przesłanką wydania orzeczenia w tym trybie jest uwzględnienie skargi w całości. W sytuacji zatem, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy strona wnosi w skardze o stwierdzenie nieważności objętej nią decyzji, uwzględnienie skargi w całości jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia nieważności tej decyzji. Każde inne orzeczenie nie będzie bowiem stanowiło uwzględnienia skargi w całości w rozumieniu art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. W świetle treści tego przepisu nie ma zdaniem Sądu znaczenia, czy organowi który wydał zaskarżony akt przysługuje w ogóle prawo do stwierdzenia jego nieważności, w tym trybie. Gdyby bowiem organ takiego uprawnienia nie posiadał to tym samym nie mógłby skorzystać z instytucji samokontroli (zobacz w tym względzie mający odpowiednie zastosowanie wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2027/11 – LEX nr 1303638). Już tylko z tego powodu, wobec mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Sąd przyjął przy tym, że uwzględnienie przez organ skargi na decyzję kasatoryjną może polegać też na zmianie uzasadnienia prawnego decyzji, jeżeli zmiana zapatrywania prawnego ma bezpośredni wpływ na kierunek dalszego postępowania w sprawie, a w szczególności prowadzi do zmiany adresata orzeczeń jakie mogą zapaść przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy bowiem zważyć, że w swojej osnowie decyzje [...]WINB z dnia [...]r. i z dnia [...]r. nie zawierały odmiennych rozstrzygnięć (pomijając wyrzeczenie zawarte w pkt 1 drugiej z tych decyzji). Dokonując oceny zmiany przez organ odwoławczy zapatrywania, kto powinien być w niniejszej sprawie adresatem orzeczeń w postępowaniu naprawczym należy stwierdzić, że zmiana ta nie znajduje uzasadniania w dotychczas zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, na których spoczywa obowiązek wykonania decyzji wydanych w postępowaniach naprawczych, nie jest przypadkowa i dowolna. W pierwszej kolejności decyzje te powinny być zatem skierowane do inwestora, którym niewątpliwie w niniejszej sprawie była skarżąca W. G. (wraz z nieżyjącym mężem). Nadto, jak to wynika z aktualnego wpisu w księdze wieczystej jest ona jednocześnie właścicielem jednej z działek w stosunku do której było wydane pozwolenia na budowę i na której znajduje się najprawdopodobniej (w tym zakresie decyzje obu instancji nie zawierają ustaleń, zaś z projektu zagospodarowania stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę z dnia 28 lipca 2006 r. okoliczność ta w dostatecznym stopniu nie wynika), część objętego postępowaniem obiektu budowlanego. Gdy nadto z przedłożonych Sądowi akt postępowania administracyjnego nie wynika w jakikolwiek sposób, kto faktycznie, w jaki sposób i na jakiej podstawie włada nieruchomością, to zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że orzeczenia naprawcze powinny być skierowane do J. K. należy uznać za sformułowane bez dostatecznej podstawy prawnej i faktycznej. W aktach sprawy brak jest też jakichkolwiek materiałów (ustaleń), z których wynikałoby, że skarżąca nie włada objętą postępowaniem nieruchomością oraz, iż włada nią i w konsekwencji ma możliwość wykonania wydanych w sprawie orzeczeń J. K. W tym kontekście znamienne jest też stanowisko J. K. zawarte w odwołaniu, w którym domagał się on wydania orzeczenia nakazu rozbiórki przebudowanych kiosków. Należałoby z tego wyprowadzić wniosek, że nie jest on w ogóle zainteresowany legalizacją budowy, co kłóci się z istotą postępowania legalizacyjnego. Formułując pogląd, że adresatem orzeczeń powinien być J. K. organ odwoławczy nie ustalił przy tym, że jako wyłączny właściciel nieruchomości (według ustaleń organu – na dzień wydania zaskarżonej decyzji) włada on jednocześnie tą nieruchomością w sposób pozwalający na wykonanie tych orzeczeń. Takiego stwierdzenia w tym względzie nie sformułował nawet sam J. K.. Z pisma skarżącej z dnia 29 października 2013 r. stanowiącego uzupełnienie jej skargi (karty 38-39 akt sądowych) wynika przy tym, że całym budynkiem włada dzierżawca nieruchomości, którego prawo w tym względzie ma być ujawnione w księdze wieczystej. Zasadnie też zwraca uwagę skarżąca na nielogiczność i wzajemną sprzeczność w postępowaniu organu odwoławczego gdy zważy się, że to na skarżącą nałożono karę za nieprawidłowości w realizacji inwestycji w odniesieniu do wydanego pozwolenia na budowę. W konsekwencji jak już stwierdzono ustalenie, że decyzja powinna być skierowana do J. K. zostało sformułowane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy oraz bez dostatecznego uzasadnienia, tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Oznacza to jednocześnie, że w tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie jej wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji ustali on gdy chodzi o przyszłego adresata orzeczeń legalizacyjnych kto faktycznie włada nieruchomością, w jakim zakresie i na jakiej podstawie i w konsekwencji, który z podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego ma możliwość wykonania tych orzeczeń. W tym względzie nie może decydować wyłącznie przesłanka własności nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji gdy to skarżąca a nie J. K. jest inwestorem. Ewentualnych rozliczeń związanych ze współwłasnością, czy też stosunkami obligacyjnymi, strony mogą zaś dochodzić na drodze postępowania przed sądem powszechnym. bu