II SA/Gl 1625/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta M. decyzją z [...] r. nr [...] nakazał K.Z. (dalej jako strona lub skarżący), który miał w użyczeniu działki ewidencyjne nr 1 i 2 położone w M.w rejonie ul. [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu wymienionych działek, poprzez zaprzestanie prowadzenia na tych działkach działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem i materiałami budowlanymi, z jednoczesnym usunięciem z terenu działek znajdujących się na nich obiektów, wszelkich składowanych materiałów i towarów objętych działalnością oraz sprzętu zmechanizowanego, nośników reklamowych, a także samochodów służących prowadzonej działalności. Na skutek odwołania strony sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, które decyzją z [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było skierowanie rozstrzygnięcia do strony, a nie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Kolegium uznało także, iż w uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia, dlaczego organ pierwszej instancji odstąpił od zastosowania sankcji zawartej w art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli nie orzekł w pierwszej kolejności o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził nakazane czynności procesowe, w tym oględziny przedmiotowych działek z udziałem stron postępowania. Z treści protokołu wynika, że stan zagospodarowania terenu przedmiotowych działek nie uległ zmianie od poprzednich oględzin. Wynika z niego również, że na tym terenie istnieją: obiekt biurowy, budynki gospodarcze blaszane oraz miejsce składowania opału, kruszywa, itp. Następstwem tych czynności i ustaleń stała się decyzją Burmistrza Miasta M. z [...]r. nr [...], mocą której organ ten nakazał K.R. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu przedmiotowych działek, poprzez doprowadzenie do zaprzestania prowadzenia przez stronę na tych działkach działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem i materiałami budowlanymi, z jednoczesnym usunięciem z terenu działek znajdujących się na nich obiektów, wszelkich składowanych materiałów i towarów objętych działalnością oraz sprzętu zmechanizowanego, nośników reklamowych, a także samochodów służących prowadzonej działalności. Odwołanie od tej decyzji ponownie złożyła strona, która podała, że [...]r. jego córka K.R. aktem darowizny przekazała mu przedmiotowe działki. Podniosła także, że ze sporządzonym projektem miejscowego planu zagospodarowania przewidującym dla tego obszaru tereny zieleni nieurządzonej, a tylko w części pod budownictwo, nie zgadzają się właściciele działek, którzy podjęli stosowne działania i na chwilę obecną nie można przesądzać o przeznaczeniu tego terenu. Strona poinformowała również, że złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowych działkach na skład opału i materiałów budowlanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...]r. ponownie uchyliło decyzję Burmistrza Miasta M. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznało, że dalej organ pierwszej instancji nie uzasadnił dlaczego odstąpił od zastosowania sankcji zawartej w art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazało, że w terminie sporządzenia odwołania i złożenia go w organie pierwszej instancji K.R., która została zobowiązana w zaskarżonej decyzji do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek nie była już ich właścicielem. W ramach kolejnego postępowania organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził dowód z oględzin przedmiotowych działek z udziałem stron postępowania. Z treści protokołu wynika, że stan zagospodarowania terenu tych działek nie uległ zmianie od poprzednich oględzin. Ponadto wskazano, że w trakcie oględzin strona oświadczyła, że dokonała przyłącza wody oraz poczyniła kroki formalne celem doprowadzenia przyłącza energetycznego. Burmistrz Miasta M. decyzją z [...] r. nr [...] nakazał stronie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu spornych działek, poprzez doprowadzenie do zaprzestania prowadzenia na tych działkach działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem i materiałami budowlanymi, z jednoczesnym usunięciem z terenu działek znajdujących się na nich obiektów, wszelkich składowanych materiałów i towarów objętych działalnością oraz sprzętu zmechanizowanego, nośników reklamowych, a także samochodów służących prowadzonej działalności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według zapisów obowiązującego planu, przedmiotowe działki znajdują się na terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych w planie symbolem 67 Z, terenach przeznaczonych pod drogi klasy wewnętrznej oznaczonych symbolem 17 KDW oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze) oznaczonych symbolem 43 MN. Ponadto organ ten wskazał, że 18 lipca 2017 r. wpłynął wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Skład węgla i materiałów budowlanych, budynek biurowy-kontenerowy, budynek garażowy, waga najazdowa, utwardzenie terenu, bezodpływowy zbiornik na ścieki" na terenie przedmiotowych działek. Postępowanie w sprawie tego wniosku mocą decyzji organu pierwszej instancji z [...]r. zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, z uwagi na treść art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji odniósł się do podnoszonej w decyzjach organu odwoławczego kwestii zastosowania sankcji zawartej w art. 59 ust. 3 pkt 1 i zauważył, że w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis ten nie ma zastosowania, albowiem dla terenu, dla którego uchwalono miejscowy plan nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od tej decyzji ponownie wniosła strona podnosząc, że nie wyrażała zgody na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. W jej ocenie plan ten narusza istotę prawa własności, jednoznacznie ingeruje w uprawnienia właściciela działek, gdyż uniemożliwia zagospodarowanie tych działek w sposób oczekiwany. Strona poniosła, że na terenie jego działek nic nie zostało zbudowane i wszystko jest wolnostojące, a prowadzona przez odwołującego działalność nie powoduje zagrożenia dla środowiska jak również dla innych stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji uznało, że zarówno ustalenia organu pierwszej instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej domagano się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji organu odwoławczego zarzucono naruszenie art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak niezbędnych w sprawie ustaleń, a także niepodjęcia kroków do dokładnego wyjaśnia sprawy, w szczególności poprzez: - zaniechanie dokładnego ustalenia przeznaczenia przedmiotowych działek w planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji pominięcie dopuszczonego przez plan uzupełniającego przeznaczenia w postaci usług rozumianych jako tereny handlu, - pominięcie, iż działki skarżącego stanowią użytek gruntowy oznaczony symbolem B, to jest inne tereny zabudowane, do których zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z handlem, - bezpodstawne uznanie, że dla nieruchomości skarżącego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę. W ramach formułowanych zarzutów podniesiono zaakceptowanie błędu organu pierwszej instancji - mimo wytycznych organu odwoławczego zawartych w jego decyzjach uwzględniających odwołania - w postaci nieuzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty, w oparciu o które Burmistrz dokonał stosownych ustaleń. Podczas gdy obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie zmiany zagospodarowania terenu w przypadku obowiązywania planu, jest dokładne ustalenie, jakie jest przeznaczenie terenu przewidziane w planie, gdyż dopiero ustalenie przeznaczenia terenu w planie, w oparciu wszystkie dostępne dowody, pozwala na ocenę, że sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego jest niezgodny z planem. W ramach zarzutów podniesiono oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, co skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z powyższym Kodeksem postępowaniu dowodowym. W skardze tej wskazano na naruszenie art. 15 w zw. z art. 136 przywoływanego Kodeksu - poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy: - sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana, rozstrzygnięta najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy, - zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia spraw, a rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto wskazano na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w z w. z 11 przywoływanego aktu - poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, a w rezultacie ustosunkowania się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Dodatkowo podniesiono naruszenie art. 10 § 1 wskazanego Kodeksu - poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie wezwanie skarżącego do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działek skarżącego nie wyklucza usług, rozumianych jako terenów handlu, a niezależnie od powyższego, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że aktualne zagospodarowanie nieruchomości skarżącego jako terenu handlu jest niezgodne z planem, to skarżący wskazuje, iż w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 powyższej ustawy, a która miała miejsce przed uchwaleniem planu, nie można odpowiednio zastosować sankcji z art. 59 ust. 3 pkt 2 wskazanego aktu, a ponadto z uwagi na art. 35 tej ustawy i brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień określających wykorzystywanie określonych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 powoływanej ustawy jest bezpodstawne, bowiem z mocy ustawy, tereny te mogą być wykorzystywane w dotychczasowy sposób. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 56/18 oddalił wniesioną skargę. W motywach tego rozstrzygnięcia podkreślono, że w rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że pomiędzy 2009 r. a 2013 r. skarżący dokonał zmiany zagospodarowania przedmiotowych działek. Na tym obszarze nie obowiązywał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Winien był zatem uzyskać, na co wskazuje art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy. Decyzji takiej jednak nie uzyskał. Doszło więc do nielegalnej zmiany zagospodarowania terenu, a to stanowiło wówczas przesłankę do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji ostatniej decyzji w odniesieniu do przedmiotowych działek obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działki skarżącego, których dotyczy postępowanie znajdują się na obszarach oznaczonych w planie jako tereny zieleni nieurządzonej oznaczonych w planie symbolem 67 Z, terenach przeznaczonych pod drogi klasy wewnętrznej oznaczonych symbolem 17 KDW oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze) oznaczonych symbolem 43 MN. Dopuszczalna jest tam także zabudowa (uzupełniająca) usługowa. Przy czym z treści § 4 pkt 22 planu wynika, że przez zabudowę usługową należy rozumieć usługi stanowiące uzupełnienie podstawowego przeznaczenia terenu jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pod tym pojęciem należy rozumieć: tereny opieki zdrowotnej (typu domy opieki, przychodnie) i socjalnej, usługi administracyjne, usługi bankowe, handlu, gastronomii, usługi turystyki (hotele), usługi sportu i rekreacji, usługi pocztowe i telekomunikacyjne, usługi biurowe, usługi samochodowe oraz inne o podobnym charakterze. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych nie można uznać za usługową w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów planu. Można nawet stwierdzić, że stoi ona w sprzeczności (ze względu na niekorzystne oddziaływanie na otoczenie) z dominującą funkcją zabudowy mieszkaniowej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia miała podniesiona przez pełnomocnika skarżącego argumentacja, że przedmiotowa działalność była prowadzona przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego. Przed wejściem w życie wspomnianego planu, co wyżej wykazano, zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości była również nielegalna (bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy). W ocenie składu orzekającego pozostałe zarzuty skargi uznane zostały także za niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 134 § 1 powyższej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi wskutek błędnego przyjęcia, iż organy administracyjne wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy dla wykazania zaistnienia przesłanek z art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy nie zebrano i nie rozważono w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym pominięto, a także w części nie ustalono okoliczności, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajdują się działki, które od lat, jak i aktualnie użytkowane są na działalność gospodarczą, w tym m.in. na produkcję wyrobów hutniczych; że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajduje się droga, którą odbywa się duży ruch samochodów, w tym również samochodów typu TIR; że w odległości ok. 80m od przedmiotowych działek skarżącego znajduje się cmentarz; że bezpośrednia okolica stanowi w istocie teren wykorzystywany w sposób przemysłowy; że działki skarżącego stanowią użytek gruntowy oznaczony symbolem Bi, tj. inne tereny zabudowane, do których zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z handlem; że organy administracyjne przez niemal 10 lat nie podjęły żadnych działań wobec sposobu zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego, jednocześnie pobierały podatek od nieruchomości w wysokości przewidzianej dla działalności gospodarczej oraz wydały decyzje o warunkach zabudowy dla tego terenu niepodejmując jednocześnie żadnych działań legalizacyjnych wobec ówczesnego sposobu zagospodarowania. W skardze tej podniesiono, że nie wyjaśniono charakteru usług prowadzonych przez skarżącego; czy usługi prowadzone przez skarżącego można uznać za "inne usługi o podobnym charakterze"; czy usługi prowadzone przez skarżącego oddziałują negatywnie na otoczenie, a jeśli tak, to w jaki konkretnie sposób. Powyższe uchybienia doprowadziły do błędnego ustalenia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, iż handel opałem i materiałami budowlanymi nie stanowi usług w rozumieniu przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. W przywołanej skardze kasacyjnej podniesiono nadto zarzut naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 § 1 i z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającego wymogom art, 141 § 4 przywoływanego aktu. Obok naruszeń prawa procesowego podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że działalność usługowa w rozumieniu tego przepisu nie obejmuje działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych, podczas gdy przepis ten przewiduje wprost, iż przez tereny zabudowy usługowej rozumie się również usługi handlu, usługi sportu i rekreacji, usługi pocztowe i telekomunikacyjne, usługi biurowe, usługi samochodowe oraz inne o podobnym charakterze, wobec czego prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że działalność polegająca na handlu opałem i materiałami budowlanymi mieści się w pojęciu usług w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu; § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 i 2 miejscowego planu w zw. z art. 15 § 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że działalność usługowa w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu nie obejmuje działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych i stoi w sprzeczności z dominującą funkcją zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym obszarze, podczas gdy § 18 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu stanowi, że w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 43 MN przewiduje się przeznaczenie dopuszczalne w postaci zabudowy usługowej, a ta zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 22 miejscowego planu obejmuje również usługi handlu i inne usługi o podobnym charakterze, wobec czego prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że działalność polegająca na sprzedaży opału i materiałów budowlanych stanowi jeden z rodzajów działalności usługowej dopuszczonej na terenach oznaczonych symbolem 43 MN i w związku z tym nie może pozostawać w sprzeczności z zabudową mieszkaniową jednorodzinną; art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie wezwanie skarżącego do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy miejscowy plan dla obszaru działek skarżącego nie wyklucza usług, rozumianych jako terenów handlu; art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie i nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego to użytkowanie rolnicze, a zgodnie z zapisami miejscowego planu aktualnie przedmiotowy teren stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zieleni nieurządzonej oraz terenu przeznaczonego pod drogi klasy wewnętrznej, wobec czego przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania będzie niezgodne z przeznaczeniem przewidzianym dla terenu zgodnie z zapisami miejscowego planu; art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP statuujących zasadę państwa prawnego, działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności poprzez ich niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy skarżący od niemal 10 lat na przedmiotowym terenie prowadzi działalność gospodarczą, która stanowi jego źródło utrzymania, a organy państwa w tym czasie nie podejmują żadnych działań w celu likwidacji stanu braku decyzji o warunkach zabudowy, a co więcej podejmują działania wyrażające akceptację dla tego sposobu zagospodarowania nieruchomości, m.in. poprzez pobieranie od skarżącego podatku od nieruchomości w wysokości przewidzianej dla nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, aby ostatecznie na skutek działań podejmowanych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego uniemożliwiających skarżącemu legalizację działań, stwierdzić że legalizacja ta jest w ogóle niemożliwa, a niezależnie od powyższego, w razie uznania, że aktualne zagospodarowanie nieruchomości skarżącego jako terenu handlu jest niezgodne z miejscowym planem; art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w efekcie wezwanie skarżącego do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy, a która miała miejsce przed uchwaleniem planu, nie można odpowiednio zastosować sankcji z art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2021 r. uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną. W motywach orzeczenia Sąd ten stwierdził, że w rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że pomiędzy 2009 r. a 2013 r. skarżący dokonał zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek poprzez budowę placu składowego dla potrzeb składu opału i materiałów budowlanych. Na tym obszarze nie obowiązywał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Winien był zatem uzyskać, na co wskazuje art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy. Decyzji takiej jednak nie uzyskał, co nie jest kwestionowane. Doszło zatem do nielegalnej zmiany zagospodarowania terenu z użytku rolnego na skład materiałów budowlanych i opału, a to stanowiło wówczas przesłankę do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zakresu kontroli wykonywanej przez Sąd nie wyznaczają zarzuty zawarte w skardze, a granice sprawy administracyjnej, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej. Sąd nie może w ocenie zgodności zaskarżonej decyzji z prawem ograniczyć się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu. W sytuacji, gdy zarzuty strony skarżącej dotykają kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ich całkowite pominięcie albo potraktowanie marginalnie czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Taka sytuacja zaistniała na gruncie niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się należycie do przedstawionych zarzutów skargi, w szczególności tych wskazujących na zaniechanie dokładnego ustalenia przeznaczenia działek skarżącego w planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji pominięcia dopuszczalnego przez plan uzupełniającego przeznaczenia w postaci usług rozumianych jako tereny handlu. Poza tym, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, istotne braki w wywodzie prawym Sądu powodują, że w okolicznościach tej sprawy zaskarżone orzeczenie w istocie nie poddaje się kontroli instancyjnej w kontekście całościowych rozwiązań planistycznych. W realiach niniejszej sprawy, gdzie chodzi o zmianę sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, za taką zamianę uznać należy niewątpliwie prowadzenie działalności gospodarczej sprzecznej z przeznaczeniem terenu określonym w ww. planie miejscowym. Przeznaczenie terenu i zasady jego zagospodarowania to elementy zasadnicze dla każdego planu miejscowego, determinujące istotę tego aktu prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W realiach niniejszej sprawy chodzi zatem o to, czy działalność prowadzona przez skarżącego na przedmiotowych działkach jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wypowiadający się Sąd przyznał rację skarżącemu podnoszącemu we wniesionym środku odwoławczym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, sporządzone jest w taki sposób, który uniemożliwia prześledzenie części rozumowania Sądu. W szczególności orzeczenie to nie wyjaśnia dlaczego usługi, a więc handel opałem i materiałami budowlanymi, prowadzone przez skarżącego nie stanowią usług handlu w rozumieniu postanowień przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd, w swoim uzasadnieniu podnosi, że organy prawidłowo uznały, że działalności polegającej na sprzedaży opału i materiałów budowlanych nie można uznać za usługową w rozumieniu przepisów miejscowego planu, jednakże zaskarżone orzeczenie nie wyjaśnia precyzyjnie i kompleksowo motywów tego stanowiska w odniesieniu do pełnej treści § 4 ust. 1 pkt 22 przedmiotowego planu. Jedynie wskazuje, że podziela stanowisko organów w tym zakresie, co nie znajduje odniesienia do stanu faktycznego sprawy, skoro organy w ogóle nie odniosły się do znaczenia tego terminu i nie rozważyły zgodności zagospodarowania przestrzennego terenu z przeznaczeniem dopuszczonym i przewidzianym dla terenu oznaczonego symbolem 43 MN. Słusznie także zarzucono, że w dalszej części uzasadnienia przesądzono jednoznacznie, iż działalność skarżącego ze względu na niekorzystne oddziaływanie na otoczenie stoi w sprzeczności z dominującą funkcją zabudowy mieszkaniowej, nie wyjaśniając jednak dlaczego i w jaki sposób usługi handlu skarżącego negatywnie oddziałują na otoczenie - nie wskazano przesłanek, na których oparto to twierdzenie. Dodatkowo słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że nie odniesiono się również do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podniesionego w skardze do Sądu pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma właśnie ocena zgodności prowadzonej przez skarżącego działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże takiej prawidłowej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał, nie wyjaśniając należycie w kontekście rozwiązań planistycznych występującej sprzeczności. W motywach zaskarżonego wyroku nie zamieszczono rozważań, czy charakter usług prowadzonych przez skarżącego mieści się w rozumieniu pojęcia innych usług o podobnym charakterze. Jest to o tyle istotne, że definicja terenów zabudowy usługowej, zawarta w przedmiotowym planie miejscowym, ma charakter otwarty. Tym samym należało w motywach zaskarżonego orzeczenia dokonać oceny w odniesieniu do pełnej definicji terenów zabudowy usługowej z § 4 ust. 1 pkt 22 przedmiotowego planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zobowiązany był dokonać pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście prawidłowości zastosowania w sprawie art. 59 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego jednak nie uczynił. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidziany w art. 59 ust. 1 tej ustawy wymóg ustalenia warunków zabudowy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Zgodnie z kolei z art. 59 ust. 3 powyższej ustawy, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo, 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zmiana sposobu zagospodarowania terenu niewymagająca pozwolenia na budowę, ale mająca znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego oraz kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Zdaniem Sądu wyższej instancji w realiach tej sprawy, dotyczącej zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, za taką zamianę uznać można prowadzenie działalności gospodarczej sprzecznej z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. W dalszej części uzasadnienia wskazany Sąd stwierdził, że niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. W wyroku tym podkreślono, że art. 59 ust. 2 i 3 przywoływanej ustawy literalnie dotyczy tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla którego nie uchwalono plan miejscowego. Zastosowanie tego przepisu do przypadku takiego, jak w niniejszej sprawie, czyli zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego, wymaga uwzględnienia odrębności z tym związanych. W takim przypadku nie chodzi o przywrócenie do stanu faktycznego sprzed zmiany, ale o doprowadzenie do stanu zgodnego z planem miejscowym. Dlatego też ocena legalności zaskarżonej decyzji winna uwzględniać również powyższą kwestię. Należy w tym zakresie przedstawić niezbędne rozważania czego również w tej sprawie nie dokonano. Na marginesie prowadzonych rozważań zauważono, że ewentualna zmiana sposobu zagospodarowania innych działek zlokalizowanych w pobliżu nieruchomości skarżącego, dokonana sprzecznie z ustaleniami planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny w realiach tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przy rozpoznawaniu przedmiotowej skargi w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem wskazania zamieszczone w wyroku sądu administracyjnego są wiążące dla organów administracji publicznej jak również dla Sądu, któremu przyjdzie się w takiej sprawie wypowiedzieć. Skoro w sprawie tej stanowisko zajął sąd odwoławczy, tym samym sąd pierwszej instancji obowiązany jest mieć wskazania tego sądu na uwadze. W zakresie stanu faktycznego odnoszącego się do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie ma istotniejszych rozbieżności. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości to, że skarżący w okresie, w którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dokonali zmiany sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości i na tę okoliczność nie uzyskali prawem wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast obecnie rozważenia wymaga to, czy sposób jej wykorzystywania jest zgodny z postanowieniami przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też nie, ponieważ w przypadku stwierdzenia rozbieżności to jak zaznaczył to sąd odwoławczy organy państwa muszą dysponować instrumentem umożliwiającym doprowadzenie sytuacji do zgodności z postanowieniami tego planu. Z uwagi na fakt, że w okresie od wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny do orzekania przez tutejszy Sąd nie uległ zmianie stan prawny, jak również stan faktyczny w sprawie, zatem wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawiona w przywoływanym wyroku sądu wyższego stopnia jest w dalszym ciągu wiążąca. Z tego też powodu zasadnym jest podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku w sposób jednoznaczny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest rozważenie, czy obecny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z postanowieniami przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwaga ta jest o tyle istotna, że w decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego wskazano na przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu spornych działek, poprzez doprowadzenie do zaprzestania prowadzenia na tych działkach działalności gospodarczej w zakresie handlu opałem i materiałami budowlanymi, z jednoczesnym usunięciem z terenu działek znajdujących się na nich obiektów, wszelkich składowanych materiałów i towarów objętych działalnością oraz sprzętu zmechanizowanego, nośników reklamowych, a także samochodów służących prowadzonej działalności. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie odwołuje się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale do sytuacji, która występowała przed przyjęciem tego planu. W konsekwencji uznać należy, że przywołane rozstrzygnięcie w świetle wskazań sądu odwoławczego nie jest trafne i z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji jak również decyzja organu odwoławczego musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższa konstatacja oznacza zarazem i to, że rozważania zmieszczone w uzasadnieniu tutejszego Sądu w pierwszym, a wyeliminowanym z obrotu prawnego, wyroku stały się bezprzedmiotowe. W analogiczny sposób widzieć należy wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące braku dostatecznej analizy w zakresie tego, czy obecny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazane rozważania nie zostały zamieszczone tym samym dopuszczono się naruszenia postanowień art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowanie wyjaśniające w omawianym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i pozwalający wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a zatem wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze do tutejszego Sądu kwestionowanej decyzji organu odwoławczego zarzucono naruszenie art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak niezbędnych w sprawie ustaleń, a także niepodjęcia kroków do dokładnego wyjaśnia sprawy, w szczególności poprzez: - zaniechanie dokładnego ustalenia przeznaczenia przedmiotowych działek w planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji pominięcie dopuszczonego przez plan uzupełniającego przeznaczenia w postaci usług rozumianych jako tereny handlu, - pominięcie, iż działki skarżącego stanowią użytek gruntowy oznaczony symbolem B, to jest inne tereny zabudowane, do których zalicza się grunty zajęte pod budynki i urządzenia związane z handlem, - bezpodstawne uznanie, że dla nieruchomości skarżącego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę. Tak sformułowany zarzut w kontekście rozważań zamieszczonych w wyroku sądu odwoławczego należy podzielić i przyjdzie stwierdzić, że faktycznie organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie nie wyjaśniły wszystkich podniesionych okoliczności. Podniesiony w skardze zarzut w zasadzie zbieżny jest z tym co zostało powyżej ustalone, że w ramach postępowania wyjaśniającego organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności tego, czy prowadzona działalność usługowa na przedmiotowej działce odpowiada postanowieniom wynikającym z uzupełniającego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o przedłożony tutejszemu Sądowi materiał dowodowy skład orzekający nie jest w stanie stwierdzić w sposób jednoznaczny i przekonujący, że działalność prowadzona na przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też postanowienia te narusza. W tym zakresie niezbędne będą ustalenia jaki charakter ma prowadzona działalność handlowa w zakresie obrotu materiałami budowlanymi i opałowymi i czy może ona w sposób negatywny oddziaływać na sąsiednie nieruchomości i stanowić dla nich uciążliwości. W ramach podnoszonych w skardze do tutejszego Sądu zarzutów wskazano na zaakceptowanie przez organ odwoławczy materiału dowodowego, w oparciu o który Burmistrz dokonał stosownych ustaleń, podczas gdy obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie zmiany zagospodarowania terenu w przypadku obowiązywania planu, jest dokładne ustalenie, jakie przeznaczenie terenu przewidziano w planie, gdyż dopiero ustalenie przeznaczenia terenu w planie, w oparciu wszystkie dostępne dowody pozwala na ocenę, że sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego jest niezgodny z planem. Przywołany w skardze zarzut koresponduje z poczynionymi powyżej ustaleniami i z tego powodu zasługuje na uwzględnienie. W ramach zarzutów podniesiono oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym, co skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z powyższym Kodeksem postępowaniu dowodowym. Tak sformułowany zarzut również przyjdzie uznać za zasadny, ponieważ osnowa zaskarżonej decyzji, jak również utrzymującej ją decyzji organu odwoławczego wskazuje na to, że organy te nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego w sprawie. W skardze skierowanej do tutejszego Sądu wskazano na naruszenie art. 15 w zw. z art. 136 przywoływanego Kodeksu - poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, podczas gdy: - sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana, rozstrzygnięta najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy, - zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, a rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy. Tak sformułowany zarzut w świetle poczynionych rozważań okazuje się być zasadny i usprawiedliwiony. W skardze skierowanej do tutejszego Sądu wskazano na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 11 przywoływanego Kodeksu - poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, a w rezultacie ustosunkowania się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób. Tak sformułowany zarzut w kontekście prowadzonych rozważań uznać należy za usprawiedliwiony i rzutujący na negatywną ocenę kontrolowanych rozstrzygnięć. Obok przedstawionych zarzutów, w skardze podniesiono naruszenie art. 10 § 1 wskazanego Kodeksu - poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że wbrew treści sformułowanego zarzutu skarżący w ramach prowadzonego postępowania dysponował możliwością czynnego w nim udziału i wypowiadania się na każdym etapie prowadzonego postępowania. Uchybienia organu pierwszej instancji zaakceptowane przez organ odwoławczy nie są związane z naruszeniem postanowień art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jak zostało to już podkreślone z wadliwym ujęciem rozpoznawanej sprawy i na skupieniu się przez organy na domaganiu się przywrócenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości do stanu istniejącego przed samowolnie dokonana zmianą. W konsekwencji tak skonstruowany zarzut nie może zostać podzielony, ponieważ przywołanego przepisu procesowego wskazane organy nie naruszyły, co nie jest równoznaczne z tym, że nie dopuściły się one błędnej oceny zgromadzonego w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego. Podnoszony w skardze oraz w innych pismach procesowych skarżącego argument odnoszący się do sposobu użytkowania sąsiednich nieruchomości, w ramach przedmiotowego postępowania nie może być brany pod uwagę. Stanowisko takie wynika wprost z postanowień wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że ewentualna zmiana sposobu zagospodarowania innych działek zlokalizowanych w pobliżu nieruchomości skarżącego, dokonana sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być przedmiotem oceny w realiach rozpoznawanej sprawy. Stanowisko to jest wiążące dla wypowiadającego się składu Sądu pierwszej instancji, jak również dla mających wydać stosowną decyzję organów administracji publicznej. W ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mając na uwadze wskazania zamieszczone w niniejszym wyroku. W ramach tego postępowania organ ten szczególną uwagę zwróci na to, czy obecny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości i czy prowadzona działalność handlowa w zakresie materiałów budowlanych i opałowych wyczerpuje przesłanki działalności usługowej przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako działalność uzupełniający. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności możliwe będzie podjęcie w sprawie stosownego rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c powyższej ustawy, należało orzec jak w sentencji. mr