II SA/Gl 1627/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] r. Starosta [...] zatwierdził m.in. projekt budowlany budynku głównego ośrodka wczasowego "A" na działce nr [...] w U. i udzielił pozwolenia na nadbudowę budynku głównego zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. W decyzji nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Projekt budowlany w części architektoniczno – budowlanej na str. 14 w pkt 11.2 zawiera dane dotyczące zastosowania platformy dla osób niepełnosprawnych, celem zapewnienia możliwości korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Wnioskiem z 4 czerwca 2013 r. inwestor zwrócił się do PINB w C. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zgłaszając zakończenie budowy i zamiar przystąpienia do użytkowania. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie kierownika budowy z 4 czerwca 2013 r. o wykonaniu obiektu niezgodnie z projektem budowlanym, niezgodność polega na zmianie części okien połaciowych na okna w ścianie, innym rozmieszczeniu wewnętrznych ścian działowych, rezygnacji z części stolarki drzwiowej. Do oświadczenia dołączono rysunki zamienne. W dniu 19 czerwca 2013 r. inwestor złożył oświadczenie o powodach rezygnacji z wykonania platformy dla osób niepełnosprawnych i zastąpienia jej urządzeniem typu "schodołaz". Podano, że platforma jako stały element zabudowy zmniejsza szerokość drogi ewakuacyjnej. Istniały realne utrudnienia w montażu. Schodołaz jako urządzenie samodzielne jest niezależny i może być dodatkowo używany w innych miejscach budynku. W dniu 27 czerwca 2013 r. dokonano obowiązkowej kontroli obiektu, przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej prawem budowlanym). W protokole z kontroli stwierdzono brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich stwierdzono zamianę platformy na schodołaz "Scalamobil" – transporter schodowy. W dniu 1 lipca 2013 r. ustalono, że obok schodów ustawiono transporter schodowy, z czego sporządzono dokumentację fotograficzną. Ilustruje ona, że transporter jest wózkiem, który jest przystosowany do transportu osoby po schodach, w szczególności jest wyposażony w siedzisko dla osoby niepełnosprawnej. W dniu 2 lipca 2013 r. inwestor oraz kierownik budowy złożyli opis zmian zrealizowanych w stosunku do projektu pierwotnego, w którym ujęto rezygnację z montażu platformy dla niepełnosprawnych, stwierdzając brak możliwości wyburzeń stropów dla pierwotnie projektowanej klatki schodowej. Natomiast wpis w znajdującym się w aktach sprawy dzienniku budowy dokonany 29 kwietnia 2011 r. zawiera informację o zaniechaniu wyburzeń stropu w części nad recepcją na wniosek inwestora. Wpis o zaniechaniu robót wyburzeniowych stropu nad istniejącymi schodami przy recepcji nie zawiera uwag o napotkanych konstrukcyjnych przeszkodach czy utrudnieniach. Postanowieniem z [...] r. nr [...] PINB w C., na podstawie art. 59f ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f) prawa budowlanego wymierzył Spółce jako inwestorowi nadbudowy karę w kwocie 7.500 zł. Karę wymierzono za 1 nieprawidłowość w zakresie art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy. Jednocześnie decyzją z [...] r. nr [...], PINB odmówił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku. W podstawie prawnej podano art. 59 ust. 5 w zw. z art. 90a ust. 2 pkt 2 lit. f prawa budowlanego. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wyniki obowiązkowej kontroli obiektu stwierdzając, że brak jest spełnienia wymogów prawa w zakresie dostępności do budynku dla osób niepełnosprawnych, co jest warunkiem dopuszczenia do użytkowania. Przytoczono brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz § 54 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.. Stwierdzono, że zgodnie z tym ostatnim projektem w budynku winno być zainstalowane urządzenie techniczne zapewniające dostęp osobom niepełnosprawnym na kondygnacje z pomieszczeniami, z których mogą korzystać. Urządzenia te winny zapewniać osobom niepełnosprawnym samodzielność w obsłudze, prostotę, bezpieczeństwo użytkowe i dostępność. Rozwiązanie zamienne w postaci schodołazu jest nie do przyjęcia. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazano, że do budynku znajduje zastosowanie § 55 ust. 2 rozporządzenia, który wymaga zainstalowania urządzenia technicznego. Rozporządzenie nie określa rodzajów rozwiązań technicznych. Inwestor dokonał nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Zastosowane rozwiązanie odpowiada wymogom § 55 ust. 2 rozporządzenia. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 f ust. 6 prawa budowlanego. Wydanie decyzji było poprzedzone rozpoznaniem przez organ II instancji zażalenia na postanowienie z [...] r. w przedmiocie kary pieniężnej, w wyniku czego [...] WINB postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym nałożono karę w związku ze stwierdzeniem w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie co do zasady jest prawidłowe, pomimo wadliwego uzasadnienia. Zgodnie z art. 59f ust. 6 prawa budowlanego, wymierzenie inwestorowi kary w trybie art. 95f ust. 1 ustawy obliguje organ do wydania odmowy udzielenia pozwolenia na wykonanie i do zastosowania odpowiednio przepisu art. 51 ustawy. Skoro kara na podstawie art. 59f ust. 1 została nałożona, brak jest możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Ewentualna dopuszczalność rozwiązań zamiennych (schodołaz zamiast platformy) nie jest dla sprawy istotna. Równocześnie stwierdzono, że odstępstwo w zakresie art. 36a ust. 5 pkt 6 prawa budowlanego zawsze ma charakter istotny. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 i 136 k.p.a. oraz art. 59f ust. 6 prawa budowlanego. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji. Wskazano też, że skoro strona kwestionuje zasadność wymierzenia kary stojąc na stanowisku, że obiekt został wykonany zgodnie z pozwoleniem, to organ nie jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie bez rozważenia zasadności zarzutów wobec postanowienia. Podkreślono, że wprowadzona zmiana i rezygnacja z platformy schodowej nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Przyjęte rozwiązanie zapewnia osobom niepełnosprawnym dostęp do kondygnacji z salą konferencyjną i spełnia wymagania § 55 ust. 2 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wobec kwestionowania zasadności wymierzenia kary, organ odwoławczy winien był szczegółowo odnieść się do zarzutów, w tym dotyczących braku podstaw do nakładania kary. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., warunkiem uwzględnienia skargi przez Sąd nie jest stwierdzenie jakichkolwiek naruszeń prawa, ale jedynie takich, które miały wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń prawa procesowego, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania). Takich kwalifikowanych form naruszenia prawa materialnego lub procesowego w sprawie nie stwierdzono. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy jest uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Sytuacja taka nie stanowi zatem naruszenia zasady dwuinstancyjności, jeżeli zachowana została tożsamość sprawy. Jednocześnie wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej niewątpliwie może łączyć się ze zmianą kwalifikacji prawnej stanu faktycznego i zastosowaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazania na przepis art. 59f ust. 6 prawa budowlanego, w miejsce powołanego przez organ I instancji art. 59 ust. 5 ustawy. Mimo tej zmiany organ odwoławczy nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale utrzymał w mocy decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Praktyka taka nie narusza jednak przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkiem zastosowania każdej z regulacji jest odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie i odpowiednie zastosowanie art. 51 prawa budowlanego. Relacja pomiędzy przepisem art. 59 ust. 5 i 59f ust. 6 nie jest przy tym wyraźnie rozłączona, a to ze względu na wskazane w art. 59 ust. 5 odesłanie do ust. 1 tego przepisu, co skutkuje nawiązaniem do zakresu sprawdzeń dokonywanych w trakcie obowiązkowej kontroli, określonego w art. 59a. Prawidłową podstawę prawną wskazał przy tym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, powołując art. 59g ust. 6 prawa budowlanego. Zastosowanie przez organ I instancji podstawy prawnej z art. 59 ust. 5 uzasadniało, kwestionowane przez organ odwoławczy jako zbędne, rozważania dotyczące niespełnienia przez obiekt wymagań w zakresie zgodności z pozwoleniem na budowę, w szczególności zaś nie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. W dacie orzekania przez organ I instancji kontrowersje mogła bowiem budzić kwestia ostateczności postanowienia tego organu o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 59f ust. 1 prawa budowlanego. Problem ten na etapie postępowania odwoławczego już jednak nie istniał. Organ odwoławczy najpierw rozpoznał zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 59f ust. 1, utrzymując w mocy wymierzoną karę, przez co uzyskało ono przymiot ostateczności. Przepis art. 59f ust. 6 prawa budowlanego przewiduje, że w przypadku wymierzenia kary organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie. Badając kwestię dopuszczalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ odwoławczy dysponował ostatecznym postanowieniem orzekającym o wymierzeniu kary. Nie jest w tej sytuacji zasadny zarzut, że odmowy takiej nie mógł udzielić, nie odnosząc się do zasadności nałożenia kary. W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 23 września 2011 r., sygn. II OSK 1356/10, albowiem wydanie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało poprzedzone rozważeniem zasadności zarzutów wobec postanowienia. Wobec skutecznego i ostatecznego wymierzenia kary za nieprawidłowości stwierdzone w toku obowiązkowej kontroli, organ był zobowiązany do zastosowania art. 59f ust. 5 prawa budowlanego i wydania odmowy pozwolenia na użytkowanie obiektu. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. sw