II SA/Gl 163/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wyłączenia obiektu z użytkowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (zmienioną następnie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku decyzją z dnia [...] r. nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J., działając jako organ I instancji, nakazał [...] S.A. wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w J. oraz zarządził umieszczenie na przedmiotowym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia oraz o zakazie użytkowania obiektu, a także wykonania doraźnego zabezpieczenia. Upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J., stwierdził niewykonanie powyższego nakazu i wezwał zobowiązaną Spółkę do wykonania nakazu w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi [...] S.A. pismem z dnia [...] r. wyjaśniła, iż pomimo jej usilnych starań, w tym oferty pomocy w zaadaptowaniu innego lokalu, zajmujący budynek L. M. nie zgadza się na wyprowadzenie. Do akt sprawy dołączyła prowadzoną z L. M. korespondencję. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. nałożył na [...] S.A. grzywnę w kwocie [...] zł, którą to grzywnę wraz z opłatą egzekucyjną zobowiązana winna uiścić w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia. Jednocześnie wezwał Spółkę do wykonania, w ciągu 7 dni, obowiązku wskazanego w dołączonym tytule wykonawczym z tej samej daty nr [...]. Na postanowienie to [...] S.A. wniosła pismem z dnia [...] r. zażalenie zarzucając nie rozpoznanie stanu faktycznego sprawy, kwestionując zarówno sam fakt wymierzenia grzywny jak też jej wysokość. W zażaleniu strona opisała starania podjęte celem opróżnienia budynku i wyłączenia go z użytkowania. Odrębnym pismem z tego samego dnia [...] S.A. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej domagając się jej umorzenia z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu strona wskazała, iż L. M. zajmuje lokal bez tytułu prawnego w konsekwencji wystąpiono do sądu o jego eksmisję. Do tego czasu, bądź do momentu dobrowolnego opuszczenia lokalu przez lokatora wykonanie przez Spółkę nakazanego w decyzji obowiązku nie jest możliwe. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. uznał zgłoszone przez Spółkę zarzuty za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności organ wskazał, iż Spółka mogła była w przeszłości, pod rządem nie obowiązującej już ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, usunąć samowolnie zajmującego lokal lokatora przy pomocy policji lub straży miejskiej przed upływem 3 miesięcy od dnia samowolnego zajęcia lokalu. Spółka w stosownym czasie nie uczyniła tego jednak. Natomiast w chwili obecnej może zakupić mieszkanie bądź przeprowadzić prace adaptacyjne najętego lokalu, a tym czasie wynająć inny lokal na potrzeby L. M. Odnośnie z kolei nałożonej grzywny organ stwierdził, iż środek ten jest najmniej uciążliwy. Na otrzymane postanowienie [...] S.A. wniosła pismem z dnia [...] r. zażalenie zarzucając nie rozpoznanie stanu faktycznego sprawy, w tym sytuacji materialnej Spółki przy ustaleniu wysokości grzywny. Nadto po raz kolejny opisała działania podjęte na rzecz opuszczenia przez L. M. przedmiotowego budynku wskazując, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji nie ma ani obowiązku, ani prawa zakupić mieszkania i obdarować nim lokatora. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów strony za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z chwilą wykonania obowiązku spółka może i powinna wnioskować o zwrot lub umorzenie grzywny. W tej sytuacji środka tego nie należy uznać za niecelowy i nadmiernie uciążliwy, gdyż odzyskanie kwoty grzywny jest bezpośrednio związane z wykonaniem obowiązku. Ustosunkowując się natomiast do kwestii wykonalności organ wskazał, iż sposób wykonania obowiązku opróżnienia lokalu podany został przez pierwszoinstancyjny organ nadzoru jedynie jako rozwiązanie przykładowe. W rzeczywistości sposób ten zależy tylko i wyłącznie od zobowiązanej Spółki. Podnoszone natomiast w zażaleniu argumenty o braku możliwości wyprowadzenia z budynku lokatora zamieszkującego ten obiekt bez umowy najmu do czasu uzyskania sądowego nakazu eksmisji nie mają, zdaniem organu, znaczenia w postępowaniu dotyczącym likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia. Aczkolwiek z akt sprawy i treści zażalenia jednoznacznie wynika, iż Spółka deklarowała kilkakrotnie różne formy pomocy osobie zamieszkującej w zagrożonym budynku to jednak napotkane trudności nie stanowią okoliczności zwalniających organy nadzoru z kontynuacji postępowania zmierzającego do likwidacji zaistniałego zagrożenia bezpieczeństwa. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy podnosząc, iż argumenty o niewykonalności obowiązku nie mają znaczenia w postępowaniu, które dotyczy likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia. Względy bezpieczeństwa nakazują bowiem egzekwowanie obowiązku w trybie pilnym nawet z możliwością zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających przewidzianych w art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Pismami z dnia [...] r. [...] S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na oba otrzymane postanowienia. W skardze na postanowienie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego Spółka zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.e.a.) poprzez przyjęcie przez organ, że skarżąca ma możliwość natychmiastowego opróżnienia budynku mieszkalnego zajmowanego bez tytułu prawnego przez L. M. oraz poprzez przyjęcie przez organ, że jest to środek najmniej uciążliwy dla skarżącej, a jednocześnie taki który spowoduje natychmiastowe opróżnienie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu, oprócz argumentów wskazanych już poprzednio, Spółka podniosła, iż w obecnym stanie prawnym uzyskanie prawomocnego orzeczenia Sądu nakazującego eksmisję L. M. jest jedynym dostępnym środkiem, za pomocą, którego skarżąca może przymusić ww. do opuszczenia lokalu. Wyrok w tej sprawie już zapadł, jednakże nie jest jeszcze prawomocny w związku z czym skarżąca nie może wszcząć postępowania egzekucyjnego przeciwko L. M. W skardze z kolei na postanowienie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia (stanowiącej przedmiot niniejszego wyroku) Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie przez organ, że grzywna jest środkiem, który bezpośrednio prowadzi do wykonania obowiązku, a przy tym najmniej uciążliwym oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie przez organ, że nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd postanowił połączyć obie sprawy do wspólnego rozpoznania lecz odrębnego orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia postanowienie to poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Oba postanowienia naruszają bowiem art. 119 § 1 i art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż wykładnia art. 119 u.p.e.a. prowadzi do oczywistego wniosku, że przewidziana przepisem tym grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W myśl art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W przedmiotowej sprawie wykonanie przez Spółkę nałożonego na nią obowiązku polegać ma na wyłączeniu budynku z użytkowania, taka bowiem powinność wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. z dnia [...] r. nr [...] (obowiązek ogrodzenia i oznaczenia budynku według twierdzeń strony został już zrealizowany). W przedmiotowej sprawie wyłączenie owo musi jednak zostać poprzedzone opuszczeniem budynku przez mieszkającego tam L. M. Jak wynika z materiału dowodowego pomimo starań skarżącej Spółki oferującej mu pomoc w zakresie uzyskania innego lokalu nie opuścił on obiektu, a wszczęte z powództwa skarżącej postępowanie w sprawie eksmisji nie zostało w dacie orzekania przez organy prawomocnie zakończone. W konsekwencji nie jest jasnym, a orzekające w sprawie organy kwestii tej nie precyzują, do jakiego typu praktycznych działań nałożona grzywna ma za zadanie przymusić skarżącą Spółkę skoro nie jest ona władna eksmisji dokonać samodzielnie, a orzekające w sprawie organy nie kwestionują czynionych przez Spółkę starań. Niejasność tę wzmaga przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 69 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie traktuje o obowiązkach właściciela obiektu lecz uprawnia i nakazuje organom w określonych okolicznościach stosowanie na koszt właściciela środków zabezpieczających. Należy też podkreślić, że w myśl art 122 § 2 pkt 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Wydane przez PINB dla miasta J. postanowienie z dnia [...] r. nr [...] nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Pominięto bowiem wymóg umieszczenia w postanowieniu zagrożenia, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ta wadliwość postanowienia już sama przez się wyklucza pozostawienie go w obiegu prawnym skutkuje bowiem niemożnością wykonania zastępczego w przypadku braku osobistego wykonania przez zobowiązanego. Należy też podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter uznaniowy co stwarza po stronie organu egzekucyjnego obowiązek uzasadnienia wysokości grzywny, przy czym organ winien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Także i tego wymogu orzekający w sprawie organ egzekucyjny nie dochował, a rozpatrujący zażalenie organ drugoinstancyjny pomimo wskazanych wyżej uchybień utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując jedynie nie wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości. Wskazania wymaga też, iż nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/GL 164/08 w wyniku rozpoznania skargi na postanowienie w sprawie uznania zarzutów przeciwegzekcyjnych za nieuzasadnione Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu. Także i z tego powodu koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o nałożeniu grzywny albowiem dopuszczalność jego wydania zależy w pierwszej kolejności od bytu postępowania egzekucyjnego, a tym samym wymaga w pierwszej kolejności rozpoznania zgłoszonych w sprawie egzekucji zarzutów. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,