II SA/Gl 163/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu T.K. (K.) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 stycznia 2024 r. nr SKO.4117.1040.2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 26 września 2022 r. wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek T. K. (dalej: "skarżący") o wypłatę dodatku węglowego, w którym podał jako adres miejsca zamieszkania miejscowość S., ulica [...] oraz jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego: kocioł na paliwo stałe, kuchnia węglowa i piec kaflowy na paliwo stałe, który znajdują się w budynku jednorodzinnym. Wójt Gminy K. (dalej: "organ I instancji"), decyzją z dnia 7 grudnia 2022r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1630, dalej w skrócie: "u.d.w."), odmówił przyznania skarżącemu prawa do dodatku węglowego, bowiem ustalił, że zamieszkuje poza granicami Polski, oraz nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 19 maja 2023 r., nr SK0.4117.812.2022, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 19600 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 6 i ust. 15a u.d.w., uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 7 grudnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego. W dniu 6 lipca 2023 r. skarżący przesłał do organu I instancji pismo zawierające wyjaśnienia dotyczące jego sytuacji życiowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji decyzją z dnia 12 lipca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 u.d.w. oraz art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a., odmówił przyznania skarżącemu dodatku węglowego, bowiem ustalił, że pod wskazanym we wniosku adresem brak jest węgla oraz potwierdzenia jego zakupu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, że skarżący korzysta obecnie z kuchni węglowej opalanej na drewno i węgiel a nie z zainstalowanego kotła olejowego. Sam skarżący w wywiadzie środowiskowym podał, że w miesiącu maju 2023 r. zakupił drewno (10 kubików) i posiada 1 taczkę węgla, ale nie ma możliwości jej okazania. W odwołaniu z dnia 2 sierpnia 2023 r. skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem. Poinformował, że sam mieszka w domu i nie potrzebuje co miesiąc wywozu śmieci, tym bardziej, że często przebywa w podróży, jak też posiada resztkę węgla i brykiety węglowe, o których zapomniał powiedzieć podczas wywiadu środowiskowego. Domagał się pozytywnego rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku o przyznanie prawa do dodatku węglowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., nr SK0.4117.1040.2023, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, ust. 3, ust. 6, ust. 15 i ust. 15a u.d.w., uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 12 lipca 2023 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że powołane przez organ I instancji okoliczności nie stanowią przekonywującego dowodu podważającego oświadczenia skarżącego w kwestii jego zamieszkania. Nakazało ustalić miejsce zamieszkania i prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa domowego oraz na tą okoliczność przesłuchanie świadków (np. sąsiadów) i przeprowadzenie dowodu z dokumentów (np. związanych z utrzymaniem budynku i jego głównego źródła ogrzewania wraz z rodzajem paliwa). Skarżący w sporządzonym osobiście sprzeciwie z dnia 19 lutego 2024 r. nie podał żadnej argumentacji, ale zwrócił się z prośbą o przekazanie jego sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji drugiej instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1332/19). Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16; z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 511/16 ). Organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 841/21). Wskazać należy, że braki postępowanie dowodowego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postepowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyroki NSA z dnia: 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 496/20 i 5 września 2023 r. sygn. akt II OSK 1643/23). Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zatem zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/19). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie oceny prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkowicie zignorowane. Podkreślić należy, że sama konieczność uzupełnienia dowodów, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Również nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa dokonana przez organ I instancji nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez organ II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 210/24). W tym miejscu należy zauważyć, że zaskarżona sprzeciwem decyzja jest drugą w tej sprawie decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium"). W jej uzasadnieniu Kolegium uznało, że powołane przez organ I instancji okoliczności nie stanowią przekonywujących dowodów podważających oświadczenia skarżącego w kwestii jego miejsca zamieszkania, są to następujące twierdzenia: skarżący w nie prowadzi gospodarstwa domowego w miejscu wskazanym we wniosku o dodatek węglowy, ponieważ nie ma złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie posiada węgla oraz żadnego dowodu jego zakupu. Nie mniej jednak obowiązkiem organu odwoławczego zawsze jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy dokonał właśnie takiej analizy zważywszy na twierdzenia zawarte w piśmie skarżącego z dnia 10 lipca 2023 r., znane organowi I instancji. Konsekwencją tej sytuacji jest uznanie, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całości, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 15a, ust. 15b u.d.w. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wskazań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu, ustalając w szczególności jaki zakres sprawy wymaga wyjaśnienia, bez którego nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia, oraz w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy, bądź też merytorycznie samodzielnie rozpozna wniosek złożony przez skarżącego, zważywszy na całokształt zebranych w sprawie dowodów. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję.