II SA/Gl 1633/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. [A] S.A., z siedzibą w G. ul. [...], dnia [...] r. złożyła do Prezydenta Miasta K. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną, przyłączami, parkingiem drogami wewnętrznymi i wjazdami w K., na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2. Po uzupełnieniu wymaganej prawem dokumentacji organ I instancji wszczął postepowanie w sprawie. Zgodnie z przedłożona informacją obiekt handlowy ma posiadać powierzchnię całkowitą do 2200 metrów kwadratowych zaś powierzchnię sprzedaży pomiędzy 750 a 1500 metrów kwadratowych. Prezydent Miasta K. prowadząc postępowanie wyjaśniające wystąpił o wyrażenie stanowiska do innych podmiotów. W aktach sprawy znajduje się pismo Rady Jednostki Pomocniczej nr [...] w K. wyrażające sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Dołączono do niego listę zawierająca podpisy mieszkańców ulic [...] i [...], którzy nie zgadzają się na budowę obiektu handlowego obawiających się przede wszystkim zwiększenia natężenia ruchu samochodowego w okolicy. W dalszej części postępowania dowodowego przeprowadzono analizę zabudowy i funkcji nieruchomości na obszarze planowanego przedsięwzięcia. W oparciu o nią został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy. W aktach administracyjnych znajduje się korespondencja organu z adwokatem S. D. reprezentującym A. R., zam. w D. przy ul. [...] właścicielkę sąsiadującej nieruchomośc,i w którym ten ostatni domaga się wydłużenia terminu, w jakim strony mogą wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego. Jednakże Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] r. odmawia temu wnioskowi wskazując, iż o możliwości takiej strony zostały poinformowane pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia "budynku handlowo-usługowego położonego między ulicami [...] i [...] w K. (działki nr 1 i 2 km. 1 obręb [...]). W ocenie organu przeprowadzona analiza architektoniczna w pełni uzasadnia lokalizację tego typu przedsięwzięcia. Planowana funkcja usługowo-handlowa obiektu stanowi uzupełnienie występującej na tym obszarze funkcji mieszkaniowej. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. R. (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą) reprezentowana przez adwokata S. D. i radcę prawnego W. L. Zarzuciła organowi I instancji: - pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, - naruszenie art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w ocenie odwołującej się realizacja zamierzenia wymagała uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że funkcja usługowo-handlowa stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez zawyżenie powierzchni obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium dokonana przed wydaniem analiza funkcji terenu planowanego przedsięwzięcia była niewystarczająca. Podejmując ponownie postępowanie Prezydent Miasta K. przeprowadził dogłębną analizę obszaru i ponownie został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. reprezentujący A. R. radca prawny W. L. podniósł szereg zarzutów dotyczących tego projektu. Zakwestionował prawidłowość uzupełnionej analizy obszaru przedsięwzięcia i zarzucił, iż planowana powierzchnia sprzedaży została określona w przedziale 700-1500 metrów kwadratowych. W jego ocenie ta wielkość powinna zostać określona w sposób ścisły. Niezależnie od tego podtrzymał stanowisko, iż dla lokalizacji takiego obiektu winien zostać opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta K. ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. W jego ocenie zostały w sprawie spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to zwłaszcza funkcji przedsięwzięcia. Na obszarze analizowanym znajdują się bowiem obiekty o charakterze usługowym. Niezależnie od tego podtrzymał swoje stanowisko, iż funkcja usługowo-handlowa stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. R. reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników jak poprzednio. Zarzuciła organowi I instancji: - brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza w zakresie powierzchni sprzedaży wskazanej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, - ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - brak kontynuacji funkcji nowego obiektu na obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Uznało, iż ustalenia organu I instancji są prawidłowe a podniesione w odwołaniu zarzuty niezasadne. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył w imieniu A. R. adwokat S. D. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawa przewidzianych zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie: - naruszenie art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji niejednoznacznego określenia przez wnioskodawcę powierzchni sprzedaży, - brak zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunków zabudowy w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej lokalizacja tego typu obiektu wymagała uchwalenia planu miejscowego, - uznanie, że dopuszczalne jest na obszarze analizowanym obiektu o funkcji usługowo-handlowej w sytuacji gdy dominującą jest funkcja mieszkaniowa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 – dalej "u.p.z.p.") "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej sprawie, co wynika z akt, organy obu instancji dokonały oceny występowania powyższych przesłanek i uznały, iż określenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora jest dopuszczalne. Skarżąca zakwestionował powyższe ustalenia podnosząc przede wszystkim, iż lokalizacja tego typu przedsięwzięć (obiekt handlowy) może następować jedynie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie składu orzekającego taka wykładnia przepisów ustawy jest nieuprawniona. Co prawda, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej", jednakże przepisu powyższego nie można rozpatrywać w oderwaniu od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 803). Stwierdził on bowiem niekonstytucyjność przepisów ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880), która wprowadzała obowiązek lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni powyżej 400 metrów kwadratowych, w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem obowiązek tworzenia planu, w odniesieniu do tego typu obiektów, został usunięty z dniem wejścia w życie wskazanego wyżej orzeczenia (to jest z dniem 11 lipca 2008 r.). De lege lata ograniczenie to, w chwili wydawania skarżonej decyzji, nie obowiązywało. Nietrafny jest również zarzut, iż ze względu na dominującą na obszarze funkcję mieszkalną, niedopuszczalne jest tam lokalizowanie przedsięwzięć pełniących inna funkcję. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko (podzielane również przez skład orzekający w tej sprawie), iż kontynuacja funkcji wcale nie oznacza jej tożsamości. Warto tu przytoczyć przykładem wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014 r. (sygn. II OSK 1944/12 – wszystkie orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu za www.orzeczenia. nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający uznał, iż "kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi". Takie stanowisko zajmuje również tutejszy Sąd. W wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. II SA/Gl 249/14) uznał on, że pojęcie kontynuacja funkcji "jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym". Zatem należy przyjąć, w rozpatrywanej sprawie, że występuje w niej "dobre sąsiedztwo", gdyż funkcja usługowo-handlowa nie koliduje z funkcją mieszkalną ale ją uzupełnia. Za niezasadny wreszcie zarzut skład orzekający uznaje ten, dotyczący "widełkowego" określenia powierzchni sprzedaży lokalizowanego obiektu handlowo-usługowego. Nie sposób bowiem na tak wczesnym etapie procesu inwestycyjnego określić taki parametr w sposób precyzyjny. Wszak inne parametry obiektu przy ustalaniu warunków zabudowy są ustalane "od... do". Tak też nastąpiło w odniesieniu do powierzchni sprzedaży. Niezależnie od tego, nawet przy ostatecznej powierzchni sprzedaży w wysokości 1500 metrów, wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w rozpatrywanym przypadku, byłoby możliwe. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.