II SA/Gl 1634/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. B. (B.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 października 2024 r. nr IFXIV.7840.5.6.2024 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Wnioskiem z 19 grudnia 2023 r. inwestorzy: B. K. i M. C., wystąpili do Prezydenta Miasta D. o zmianę pozwolenia na budowę udzielonego im decyzją tego organu z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr[...], znak [...]. Po wszczęciu postępowania organ nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia wniosku z dnia 19 grudnia 2023 r. W toku postępowania uwagi do zamierzenia budowlanego wniósł D. B. (dalej "skarżący"). Decyzją z dnia 18 marca 2024 r., nr[...], Prezydent Miasta D. zatwierdził projekt budowlany zamienny dla inwestycji obejmującej "budowę budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną" (zmiana nazwy zamierzenia budowlanego) na działce nr[...], obręb[...] w D., przy ul. [...] zmienił pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia 2 sierpnia 2021, nr [...] w zakresie zmian objętych projektem zamiennym. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił m.in. art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 dalej "p.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej "k.p.a."). Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Wskazał w nim na: 1. posadowienie budynku mieszkalnego o długości 25 m, w odległości 2 m od granicy działki co zmniejsza wartość dział ki sąsiedniej i ogranicza jej zagospodarowanie; 2. brak przeprowadzonej poprawnej analizy nasłonecznienia i oddziaływania immisji na działkę nr[...]; 3. nieprawdziwe stwierdzenie w projekcie budowlanym, iż obszar oddziaływania obiektu nie wpływa na działki sąsiednie; 4. brak nawiązania się projektowanym budynkiem mieszkalnym do wyznaczonej linii zabudowy wymaganej w mpzp; 5. brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 9 p.b.; 6. brak spełnienia wymagań § 13 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 7. brak spełnienia wymagań § 309 pkt 9 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 8. brak zachowania wymaganych terminów wniesienia uwag do dokumentacji przysługujących stronie postępowania; 9. w postępowaniu nie został uwzględniony słuszny interes strony postępowania zgodnie z art. 154 k.p.a. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 10 października 2024 r. Wojewoda Śląski uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zmiany decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia 2 sierpnia 2021, nr[...], znak [...] o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestorów jako zamienny dotyczy zamierzenia budowlanego zupełnie różnego od objętego pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia 2 sierpnia 2021 r. Na zupełną odrębność tego projektu względem projektu objętego pierwotnym pozwoleniem wskazuje w szczególności: zakres inwestycji, zmiana nazwy zamierzenia inwestycyjnego, parametry budynku, jego bryła, kształt, ilość kondygnacji, przyjęte w nim rozwiązania architektoniczno-funkcjonalne, zmiana zabudowy i zagospodarowania działki, w tym zmiana lokalizacji budynku. Według projektu zamiennego budynek w odróżnieniu do pierwotnie zaprojektowanego budynku nie posiada podpiwniczenia oraz pomieszczenia garażowego. Zmianie ulega też kształt budynku, jego kubatura. Zupełnie inny jest jego wygląd. Obecnie jest to jedna bryła w kształcie prostokąta, posiadająca jeden dach z jedną kalenicą. Natomiast wcześniej cała zabudowa składała się z dwóch połączonych ze sobą prostokątnych brył, gdzie bryła budynku z pomieszczeniem garażowo- gospodarczym była przesunięta w zbliżeniu do ulicy względem bryły budynku mieszkalnego. Każda z brył budynku pokryta była dachem dwuspadowym, czyli dach posiadał dwie kalenice i cztery połacie. Wojewoda wskazał także, że w projekcie zamiennym kondygnacja parteru jest wyłącznie mieszkalna. Natomiast pierwotny projekt przewidywał, iż kondygnacja parteru była częściowo przeznaczona na garaż. Ponadto obiekty te różnią się ilością pomieszczeń i ich przeznaczeniem funkcjonalnym. Zgodnie z zatwierdzonym pierwotnym projektem przewidziano jeden wjazd do garażu i jedno główne wejście do budynku, zaś w projekcie zamiennym, z uwagi na rezygnację z pomieszczenia garażowego, jedno główne wejście do budynku. W konsekwencji przewidziano odmienne rozplanowanie dojść i dojazdów do budynku po działce inwestycyjnej. Znacznej zmianie uległo również usytuowanie budynku mieszkalnego na działce inwestycyjnej. Nowym elementem zagospodarowania działki jest także zaprojektowanie dwóch stanowisk postojowych, dla samochodów osobowych, a w konsekwencji zmiana ilość miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Uwzględniając przedstawiony w uzasadnieniu decyzji zakres zmian wprowadzonych przez inwestora Wojewoda stwierdził powstanie zupełnie nowej inwestycji (nowego obiektu), nie mającej żadnych wspólnych "punktów", poza osobą inwestora i numerem działki inwestycyjnej. Są to zupełnie inne budynki mieszkalne, jednorodzinne oraz odmienny jest zakres budowy. Zatem według Wojewody doszło do wadliwego zastosowania przez organ I instancji art. 36a ust. 1 p.b. W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał, że jest ona decyzją "utrzymania w mocy pozwolenia na budowę nr [...] (...) oraz zarzucił całkowite pominięcie kwestii zgłoszonych w odwołaniu. Jednocześnie skarżący wskazał na: 1. brak rozpoczęcia prac budowlanych w oparciu o wydane pozwolenie na budowę nr.[...]; 2. posadowienie “budynku mieszkalnego" o długości 25-26 metrów(w zależności od numeru pozwolenia) w odległości 2 lub 1,5 metra od granicy działki, co zmniejsza wartość działki sąsiedniej i ogranicza możliwość jej zagospodarowania; 3. brak przeprowadzonej poprawnej analizy nasłonecznienia i oddziaływania immisji na działkę nr[...]; 4. nieprawdziwe stwierdzenie w projekcie budowlanym, iż obszar oddziaływania obiektu nie wpływa na działki sąsiednie; 5. brak nawiązania się projektowanym budynkiem mieszkalnym do wyznaczonej linii zabudowy wymaganej w mpzp; 6. brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.; 7. brak spełnienia wymagań § 13 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 8. brak spełnienia wymagań § 309 pkt 9 warunków technicznych warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 9. w postępowaniu nie został uwzględniony słuszny interes strony postępowania zgodnie z art. 154 k.p.a. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in. wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na brak rozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia ostateczności pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. skarżący podtrzymał skargę oraz złożył pismo procesowe, domagając się w nim przeprowadzenia dowodu z załączonych do niego wydruków zdjęć oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr[...]. Uczestnik postępowania, będący inwestorem, wniósł o oddalenia skargi i okazał do wglądu decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 6 maja 2025 r. stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr[...]. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił oddalić wnioski dowodowe zamieszczone w piśmie procesowym skarżącego z dnia 20 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego, w której po rozpatrzeniu odwołania obecnie skarżącej strony organ ten uchylił decyzję z dnia 18 marca 2024 r. Prezydenta Miasta D. o zatwierdzeniu na wniosek inwestorów projektu budowlanego zamiennego i zmianie pozwolenia na budowę udzielonego ostateczną decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. Organ I instancji przychylił się do wniosku inwestorów i zmienił udzielone im wcześniej pozwolenie na budowę oraz zatwierdził przedstawiony przez nich projekt zamienny. Diametralnie odmiennej oceny wniosku inwestorów dokonał organ odwoławczy i uznał, że przedstawiony przez nich (jako zamienny) projekt budowlany dotyczy zamierzenia budowlanego zupełnie różnego od objętego dotychczasowym pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją. Szczegółowe porównanie projektu zamiennego z pierwotnie zatwierdzonym projektem Wojewoda przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podane w tym porównaniu parametry nie stanowią przedmiotu sporu. W ramach zaś przeprowadzonej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że odpowiadają one znajdującej się w aktach dokumentacji projektowej. Nie powtarzając szczegółów dotyczących porównania projektu zamiennego i pierwotnie zatwierdzonego w ocenie Sądu stwierdzić więc należy, że stan faktyczny sprawy został przez Wojewodę ustalony w sposób prawidłowy. Za prawidłową uznać należy również dokonaną przez Wojewodę ocenę różnic pomiędzy projektem zamiennym a projektem pierwotnie zatwierdzonym. Uzasadniając to pozytywne dla organu odwoławczego stanowisko Sądu należy przypomnieć, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 p.b.). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a ust. 1 p.b.). Przepis art. 36a ust. 1 p.b. zawiera regulację umożliwiającą inwestorowi dokonanie w toku procesu inwestycyjnego w sposób legalny odstępstw od zatwierdzonego uprzednio ostateczną decyzją projektu budowlanego. Co prawda żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń co do zakresu możliwych do dokonania w trybie tego przepisu zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, odmianę). Natomiast nie mogą one prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Innymi słowy zakres zmian nie może prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu. (por. A. Kosicki (w:) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 515; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 stycznia 2017 r., II OSK 1045/15; 17 lutego 2022 r., II OSK 971/21; 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1564/19; 14 stycznia 2025 r., II OSK 55/24). Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy wnioskowane przez inwestorów zmiany pozwolenia na budowę nie mogły być objęte procedurą z art. 36a ust. 1 p.b. Zmiany te nie tyle nie stanowią modyfikacji charakterystycznych parametrów obiektu, lecz zmierzają do realizacji nowego obiektu, nie mającego żadnych wspólnych "punktów", poza osobą inwestora i nr działki inwestycyjnej. W szczególności przemawia za tym brak, w porównaniu do pierwotnie zatwierdzonego projektu, podpiwniczenia oraz pomieszczenia garażowego, całkowita zmiana kształtu budynku, oraz jego kubatury. Zupełnie inny jest jego wygląd. W projekcie zamiennym przewidziano jedną bryłę budynku w kształcie prostokąta, posiadającą jeden dach z jedną kalenicą. Natomiast wcześniej cała zabudowa składała się z dwóch połączonych ze sobą, prostokątnych brył, gdzie bryła budynku z pomieszczeniem garażowo- gospodarczym była przesunięta w zbliżeniu do ulicy względem bryły budynku mieszkalnego. Każda z brył budynku pokryta była dachem dwuspadowym. Tym samym dach posiadał dwie kalenice i cztery połacie. Ponadto w projekcie zamiennym kondygnacja parteru jest wyłącznie mieszkalna, natomiast pierwotny projekt przewidywał, iż kondygnacja parteru była częściowo przeznaczona na garaż. Ponadto obiekty te różnią się ilością pomieszczeń i ich przeznaczeniem funkcjonalnym. Wszystkie te okoliczności zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który zdaniem Sądu słusznie przyjął, że przedstawiony przez inwestorów projekt zamienny dotyczy zupełnie nowej inwestycji (nowego obiektu) nie mającej żadnych wspólnych "punktów", poza osobą inwestora i numerem działki inwestycyjnej. Prawidłowo zatem Wojewoda ocenił, że wniosek inwestorów powinien spotkać się z odmową. Skarżący nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego, gdyż Wojewoda wraz z uchyleniem decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt zamienny i zmieniającej pozwolenie na budowę nie uchylił pierwotnego pozwolenia. Skarżący nie zgadza się zatem nie tylko na zmianę pozwolenia na budowę, ale kwestionuje wprost również pierwotne pozwolenie, formułując w tym zakresie w skardze liczne zarzuty. Zarzuty te jednak nie mogły odnieść żadnego skutku, gdyż przedmiotem kontroli Sądu sprawowanej w następstwie wniesionej skargi mogła być wyłącznie decyzja zmieniająca. Na skutek wskazanego na wstępie wniosku inwestorów z 19 grudnia 2023 r. doszło do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było wyłącznie procedowanie nad dopuszczalnością wnioskowanej przez nich zmiany wcześniejszej ostatecznej decyzji z dnia 2 sierpnia 2021, nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wniosek ten już z samej zasady nie mógł uruchomić jakiegokolwiek ponownego procedowania nad prawidłowością pierwotnej decyzji z dnia 2 sierpnia 2021 r. Kwestia legalności zaś tej decyzji pozostawała poza zakresem kontroli jaką w realiach rozpoznawanej sprawy mógł sprawować sąd administracyjny. Jedynie na marginesie wypada dostrzec, że wedle ujawnionych w toku obecnego postępowania sądowoadministracyjnego okoliczności doszło już do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia 2 sierpnia 2021, nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie mogło to jednak mieć żadnego wpływy na ocenę zasadności obecnej skargi. W ocenie Sądu postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a Wojewoda uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. rozstrzygnięciu, należycie i merytorycznie uzasadnionym. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia kontrolowanego aktu administracyjnego (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 §1 pkt 2 art. 36a ust. 1 p.b. ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.