II SA/Gl 164/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania obowiązku wyłączenia obiektu z użytkowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (zmienioną następnie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku decyzją z dnia [...] r. nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J., działając jako organ I instancji, nakazał [...] S.A. wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w J.. oraz zarządził umieszczenie na przedmiotowym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia oraz o zakazie użytkowania obiektu, a także wykonania doraźnego zabezpieczenia. Upomnieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J., stwierdził niewykonanie powyższego nakazu i wezwał zobowiązaną Spółkę do wykonania nakazu w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi [...] S.A. pismem z dnia [...] r. wyjaśniła, iż pomimo jej usilnych starań, w tym oferty pomocy w zaadaptowaniu innego lokalu, zajmujący budynek L. M. nie zgadza się na wyprowadzenie. Do akt sprawy dołączyła prowadzoną z L. M. korespondencję. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. nałożył na [...] S.A. grzywnę w kwocie [...] zł, którą to grzywnę wraz z opłatą egzekucyjną zobowiązana winna uiścić w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia. Jednocześnie wezwał Spółkę do wykonania, w ciągu 7 dni, obowiązku wskazanego w dołączonym tytule wykonawczym z tej samej daty nr [...]. Na postanowienie to [...] S.A. wniosła pismem z dnia [...] r. zażalenie zarzucając nie rozpoznanie stanu faktycznego sprawy, kwestionując zarówno sam fakt wymierzenia grzywny jak też jej wysokość. W zażaleniu strona opisała starania podjęte celem opróżnienia budynku i wyłączenia go z użytkowania. Odrębnym pismem z tego samego dnia [...] S.A. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej domagając się jej umorzenia z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu strona wskazała, iż L. M. zajmuje lokal bez tytułu prawnego w konsekwencji wystąpiono do sądu o jego eksmisję. Do tego czasu, bądź do momentu dobrowolnego opuszczenia lokalu przez lokatora wykonanie przez Spółkę nakazanego w decyzji obowiązku nie jest możliwe. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. uznał zgłoszone przez Spółkę zarzuty za nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności organ wskazał, iż Spółka mogła była w przeszłości, pod rządem nie obowiązującej już ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, usunąć samowolnie zajmującego lokal lokatora przy pomocy policji lub straży miejskiej przed upływem 3 miesięcy od dnia samowolnego zajęcia lokalu. Spółka w stosownym czasie nie uczyniła tego jednak. Natomiast w chwili obecnej może zakupić mieszkanie bądź przeprowadzić prace adaptacyjne najętego lokalu, a tym czasie wynająć inny lokal na potrzeby L. M. Odnośnie z kolei nałożonej grzywny organ stwierdził, iż środek ten jest najmniej uciążliwy. Na otrzymane postanowienie [...] S.A. wniosła pismem z dnia [...] r. zażalenie zarzucając nie rozpoznanie stanu faktycznego sprawy, w tym sytuacji materialnej Spółki przy ustaleniu wysokości grzywny. Nadto po raz kolejny opisała działania podjęte na rzecz opuszczenia przez L. M. przedmiotowego budynku wskazując, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji nie ma ani obowiązku, ani prawa zakupić mieszkania i obdarować nim lokatora. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów strony za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z chwilą wykonania obowiązku spółka może i powinna wnioskować o zwrot lub umorzenie grzywny. W tej sytuacji środka tego nie należy uznać za niecelowy i nadmiernie uciążliwy, gdyż odzyskanie kwoty grzywny jest bezpośrednio związane z wykonaniem obowiązku. Ustosunkowując się natomiast do kwestii wykonalności organ wskazał, iż sposób wykonania obowiązku opróżnienia lokalu podany został przez pierwszoinstancyjny organ nadzoru jedynie jako rozwiązanie przykładowe. W rzeczywistości sposób ten zależy tylko i wyłącznie od zobowiązanej Spółki. Podnoszone natomiast w zażaleniu argumenty o braku możliwości wyprowadzenia z budynku lokatora zamieszkującego ten obiekt bez umowy najmu do czasu uzyskania sądowego nakazu eksmisji nie mają, zdaniem organu, znaczenia w postępowaniu dotyczącym likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia. Aczkolwiek z akt sprawy i treści zażalenia jednoznacznie wynika, iż Spółka deklarowała kilkakrotnie różne formy pomocy osobie zamieszkującej w zagrożonym budynku to jednak napotkane trudności nie stanowią okoliczności zwalniających organy nadzoru z kontynuacji postępowania zmierzającego do likwidacji zaistniałego zagrożenia bezpieczeństwa. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy podnosząc, iż argumenty o niewykonalności obowiązku nie mają znaczenia w postępowaniu, które dotyczy likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia. Względy bezpieczeństwa nakazują bowiem egzekwowanie obowiązku w trybie pilnym nawet z możliwością zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających przewidzianych w art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Pismami z dnia [...] r. [...] S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na oba otrzymane postanowienia. W skardze na postanowienie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego (stanowiącej przedmiot niniejszego wyroku) Spółka zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.e.a.) poprzez przyjęcie przez organ, że skarżąca ma możliwości prawne do natychmiastowego opróżnienia budynku mieszkalnego zajmowanego bez tytułu prawnego przez L. M. oraz poprzez przyjęcie przez organ, że jest to środek najmniej uciążliwy dla skarżącej, a jednocześnie taki który spowoduje natychmiastowe opróżnienie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu, oprócz argumentów wskazanych już poprzednio, Spółka podniosła, iż w obecnym stanie prawnym uzyskanie prawomocnego orzeczenia Sądu nakazującego eksmisję L. M. jest jedynym dostępnym środkiem, za pomocą, którego skarżąca może przymusić ww. do opuszczenia lokalu. Wyrok w tej sprawie już zapadł, jednakże nie jest jeszcze prawomocny w związku z czym skarżąca nie może wszcząć postępowania egzekucyjnego przeciwko L. M. W skardze z kolei na postanowienie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie przez organ, że grzywna jest środkiem, który bezpośrednio prowadzi do wykonania obowiązku, a przy tym najmniej uciążliwym oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie przez organ, że nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty, które wskazał był w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Postanowieniem z dnia 19 września 2008 r. Sąd postanowił połączyć obie sprawy do wspólnego rozpoznania lecz odrębnego orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także rozstrzygnięcia postanowienie to poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Oba postanowienia naruszają bowiem art. 34 § 4 w zw. z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwą ocenę możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Odnośnie okoliczności wskazanej w pkt 5 wskazać nadto trzeba, iż niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r. II OSK 509/05, LEX nr 196712. W odniesieniu do obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania, który wiąże się z koniecznością uprzedniego zapewnienia lokali zamiennych lokatorom, bądź koniecznością uprzedniej eksmisji osób zajmujących lokal bez tytułu prawnego i nie wyrażających zgody na jego dobrowolne opuszczenie interpretacja pojęcia niewykonalności musi uwzględniać wskazane wyżej dodatkowe okoliczności. W myśl bowiem utrwalonego w tej mierze orzecznictwa o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle obowiązek zapewnienia lokali zamiennych stosownie do art. 11 ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) spoczywa, w przypadkach określonych w ustawie, do dnia 31 grudnia 2015 r. na właściwej gminie. W celu realizacji tegoż obowiązku zgodnie z art. 68 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję o wyłączeniu budynku z użytkowania doręcza się także podmiotowi zobowiązanemu innemu niż właściciel. W konsekwencji wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu z powodu braku lokalu zamiennego obciążają podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 r. II OSK 1083/06, LEX nr 360191. Z kolei w odniesieniu do osób, wobec których orzeczono nakaz eksmisji sąd może jednocześnie orzec o uprawnieniu danej osoby do lokalu socjalnego, do którego zapewnienia zobowiązana jest także gmina. Nawet jednak w wypadku orzeczenia o braku uprawnień do takiego lokalu stosownie do art. 1046 § 4 k.p.c. komornik wstrzyma się z dokonaniem czynności egzekucyjnych do czasu, gdy gmina wskaże tymczasowe pomieszczenie lub gdy dłużnik znajdzie takie pomieszczenie. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny czy L. M. zajmuje obecnie lokal bez tytułu prawnego, czy też tytuł taki posiada. W kierowanych do organów, a także do L. M. pismach skarżąca Spółka stwierdza wprawdzie, iż były pracownik L. M. zajmuje budynek "nielegalnie", wspomina też o istniejącej w przeszłości umowie najmu, która to umowa, zdaniem skarżącej, już nie obowiązuje, nie przedstawia jednak w tej mierze żadnych dowodów, a także żaden z orzekających w sprawie organów nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Niejasnym jest tym samym, czy L. M. podlega szczególnym regulacjom dotyczącym ochrony posiadających tytuł do lokalu lokatorów czy też jedynie normom traktującym o eksmisji z lokalu. W obu jednak przypadkach wydaje się niewątpliwym, iż skarżąca Spółka nie miała w dacie wydania zaskarżonego postanowienia możliwości prawnych zezwalających na przymusowe usunięcie L. M. z przedmiotowego budynku, a w konsekwencji niemożliwym było wykonanie nałożonego decyzją obowiązku. Ani bowiem z zawartych w aktach sprawy dokumentów nie wynika by gmina zapewniła lokatorowi lokal zastępczy ani też nie została w dacie orzekania prawomocnie zakończona sprawa eksmisji, które to orzeczenie umożliwiłoby ewentualne wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Także orzekające w sprawie organy nie przedstawiły argumentów prawnych i faktycznych przemawiających za uznaniem, że w tym konkretnym przypadku to skarżąca Spółka ma prawny obowiązek zapewnienia L. M. lokalu zamiennego i tym samym to ją obciąża powstałe opóźnienie. Za chybioną uznać należy bowiem podniesioną przez PINB dla miasta J. w uzasadnieniu wydanego postanowienia tezę, iż w przeszłości, kiedy to ówczesny stan prawny na to pozwalał Spółka mogła była przy pomocy policji lub straży miejskiej usunąć L. M. z lokalu (organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania) oraz że obecnie Spółka może dla L. M. wynająć bądź zakupić mieszkanie. W ramach ponownego rozpoznania zarzutów przeciwegzekucyjnych organ rozważy aktualność zarzutów co do niewykonalności obowiązku kierując się wykładnią zawartą w niniejszym uzasadnieniu i w zależności od dokonanej oceny wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom prawa. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,