II SA/Gl 164/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz P. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 oraz art. 61 i art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił E. P. (dalej jako strona lub skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi wewnętrznej na nieruchomości oznaczonej działka nr 1 obręb J. [...] art. 4 położonej w J. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wniosek strony, który wpłynął do organu administracji, przybliżył treść projektu planu oraz przywołał regulacje prawne dotyczące problematyki objętej wnioskiem. W ramach przeprowadzonej analizy organ ten stwierdził, że przedmiotowa działka nie była objęta zgodą na zmianę sposobu jej użytkowania z gruntów leśnych na nieleśne. W ocenie organu z uwagi na niespełnianie wymogów wynikających z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem teren objęty wnioskiem podlega ochronie gruntów rolnych leśnych, zatem zbędne było sporządzanie analizy funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu. Wynika to z tego, że ustawa o ochronie gruntów rolnych leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. W odwołaniu tym podkreślono, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w stosunku do tej części przedmiotowej działki, która nie ma charakteru leśnego, a grunty rolne posiadają klasę V i nie podlegają stosownej ochronie. Zdaniem odwołującego spełnione zostały warunki dla wydania przedmiotowej decyzji, tym bardziej, że błędna jest teza, że dla ustalenia warunków zabudowy uwzględnia się całość działki, a nie zaś jej część przewidzianą dla realizacji projektowanego przedsięwzięcia. W odwołaniu tym podniesiono również zarzut przekroczenia terminów na rozpoznanie złożonego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym główne motywy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz treść argumentów podniesionych w odwołaniu. W dalszej części organ ten przywołał treść stosownych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie odnosząc się do stanu faktycznego występującego w rozpoznawanej sprawie przeprowadził własna analizę prawną. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami i jest prawidłowa. W ocenie tego organu na części przedmiotowej działki znajduje się las, a to oznacza, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie możliwa jedynie wówczas, gdy taką możliwość będzie przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że przedmiotowa działka nie była objęta zgodą na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ odwoławczy w sposób jednoznaczny stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całej działki, a nie jej części i na tę okoliczność przywołał liczne orzecznictwo sadów administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono argumentację przemawiającą za trafnością ujęcia, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje całość działki, na której ma być ona zlokalizowana. W konkluzji swojego stanowiska organ odwoławczy uznał, za organem pierwszej instancji, że nie zostały spełnione warunki wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiające wydanie korzystnej dla strony decyzji administracyjnej. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zakwestionowała trafność obu wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącego przedmiotowy teren wyczerpuje wszelkie znamiona, aby zostały ustalone warunki zabudowy. W skardze tej podniesiono, że wyrok sądu administracyjnego przywoływany w decyzji organu pierwszej instancji nie powinien być w sprawie tej uwzględnianym, ponieważ odnosił się do realizacji inwestycji bezpośrednio na terenie leśnym, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W skardze tej skarżący przywołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego poruszający kwestię dotyczącą działki i terenu i wskazał, że sąd administracyjny akcentuje, że w przepisie mowa jest o terenie, a nie o działce. Nadto podniesiono, że odwoływanie do to stwierdzeń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadne, ponieważ Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały przyjmującej miejscowy plan, a w omawianym zakresie obowiązuje jedynie studium, które dla tych terenów przewiduje zabudowę mieszkaniową i usługową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. W odpowiedzi tej organ wystąpił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jednakże skarżący nie wyraził na to zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej odmówiły skarżącemu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji składającej się z czterech budynków mieszkalnych na działce będącej w części lasem oraz gruntem rolnym V klasy (jak podaje skarżący). Jako argumentację przemawiającą za wydaniem negatywnej dla skarżącego decyzji organy administracji publicznej uczyniły to, że projektowana inwestycja ma być zlokalizowana na działce, na której znajduje się las. W świetle takiego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie uwagę należy skupić na tych aspektach, które mają istotne znaczenie. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z postanowień art. 64 ust. 1 tej ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać między innymi określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Przesłanki wydania pozytywnej decyzji określone zostały w art. 61 ust. 1 przywoływanej ustawy i są nimi między innymi: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący trafnie zauważył, że w powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodać trzeba, że w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 przywoływanej ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy. Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew odmiennym twierdzeniom wypowiadających się w sprawie organów administracji publicznej, usprawiedliwionym jest wniosek skarżącego, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Stanowisko takie znajduje umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19 LEX nr 3038283). W przywołanym powyżej wyroku wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, co wynika z treści art. 54 pkt 3 przywoływanej ustawy w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Z treści obu wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby organy te przeprowadziły rozważania na temat możliwości przekształcenia terenów rolnych na tereny mieszkalnictwa. Stanowisko takie wynikało z faktu, że na części działki na, której projektowana jest inwestycja znajduje się las i ta okoliczność przesądzała o negatywnym stanowisku organów administracji publicznej, natomiast rozważań takich nie przeprowadzono w kontekście terenu rolnego. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji należy mieć w polu widzenia, że jednym z atrybutów prawa własności jest korzystanie z rzeczy, w tym z nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, co wynika z postanowień art. 140 Kodeksu cywilnego. Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zamieszczona w art. 6 ust. 2 pkt 1 przywoływanej ustawy, w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne może być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Przeprowadzona powyżej analiza obowiązujących unormowań prawnych, jak również mając w polu widzenia orzecznictwo sądów administracyjnych należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Przeprowadzona analiza pozwala stwierdzić, że argumentacja organów administracji publicznej zamieszczona w uzasadnieniach poddanych kontroli decyzji nie jest trafna i wyczerpuje znamiona naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi, co stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyczerpuje znamiona uwzględnienia wniesionej skargi. Naruszenie przepisów prawa materialnego przełożyło się także na naruszenie przepisów prawa procesowego, ponieważ organy administracji publicznej całkowicie pominęły okoliczności związane z przekształceniem terenu rolnego na cele nierolnicze. Jest to o tyle istotne, że w obowiązującym studium, jak akcentuje to skarżący jego nieruchomość znajduje się na terenach przeznaczonych pod budownictwo i usługi, zatem brak rozważań co do możliwości przekształcenia tej części działki, która jest terenem rolnym stanowi uchybienie w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołane uchybienie wyczerpuje znamiona uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami i interpretacją przepisów mających zastosowanie w sprawie przeprowadzi pełne postępowanie, a następnie wyda rozstrzygnięcie stosownie do wyników poczynionych ustaleń. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. mr