II SA/Gl 1643/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. W.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] r. M. W.-K. wniosła o sprawdzenie legalności działania myjni dwustanowiskowej w budynku w Z. na działce nr ew. "1" przylegającego do ścian budynków sąsiednich, w tym do jej budynku, na działce nr "2". Stwierdziła, że w związku z funkcjonowaniem myjni dochodzi do zalewania ściany i fundamentu jej budynku. W piśmie z dnia [...]r. wniosła dodatkowo o sprawdzenie legalności powstania parterowej części przedmiotowego budynku na działce sąsiedniej (nr "1") przy ul. [...] w Z. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) w Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym), postępowanie to umorzył. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że myjnia stanowiąca własność "A" w Z. funkcjonuje w pomieszczeniach powstałych w latach 50-tych ubiegłego wieku na gruncie Skarbu Państwa i wykorzystywanych również do naprawy samochodów. Zostały one zrealizowane za wiedzą Prezydium PRN, która w tym czasie była organem architektoniczno-budowlanym właściwym do rozpatrywania wniosków w sprawach inwestycji budowlanych i dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej. Odnośnie legalności funkcjonowania myjni samochodowej w pomieszczeniach garażu i warsztatu samochodowego organ sięgnął do definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że uruchomienie myjni samochodowej w pomieszczeniach budynku garażowo-warsztatowego nie spowodowało konieczności spełnienia dodatkowych wymagań w zakresie ochrony środowiska. Warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego z uwagi na mycie samochodów w pomieszczeniach garażowo-warsztatowych również nie uległy pogorszeniu, podobnie jak i bezpieczeństwo powodziowe. Uruchomienie myjni samochodowej w pomieszczeniach garażowo-warsztatowych nie wymagało również spełnienia dodatkowych wymogów w zakresie przywołanych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Przeprowadzone oględziny obiektu budowlanego również nie wykazały aby w wyniku funkcjonowania myjni doszło do zmiany układu obciążeń elementów konstrukcyjnych budynku. W następstwie wniesionego od tej decyzji przez M. W.-K. odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia PINB w Z. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) w K. z dnia [...]r. W decyzji tej organ odwoławczy zwrócił uwagę na braki w postępowaniu dowodowym zmierzającym do ustaleń odnośnie legalności wybudowania budynku na działce nr "1", w którym funkcjonuje myjnia samochodowa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...] ponownie umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu stwierdzono, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, iż budynek w którym funkcjonuje obecnie dwustanowiskowa myjnia samochodowa, zrealizowany w latach 50-tych XX wieku, powstał nielegalnie. Pierwotnie w budynku były garaże, które już w latach 70-tych były też wykorzystywane do napraw samochodów "A" Przeznaczenie tego budynku wykorzystywanego jako garaż i warsztat samochodowy na myjnię nie spowodowało zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmiana ta nie wymagała wydania decyzji środowiskowej, gdyż tego rodzaju działalność nie zalicza się nawet do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Zmiana ta nie wymagała też spełnienia dodatkowych wymagań gdy chodzi o warunki bezpieczeństwa i higieny pracy oraz bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego. Przeprowadzone oględziny obiektu nie wykazały też aby w wyniku funkcjonowania myjni doszło do zmiany układu obciążeń elementów konstrukcyjnych budynku. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że podjęcie działalności myjni skutkowało koniecznością spełnienia dodatkowych wymogów w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części. Nie doszło też do naruszenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gdyż działka znajduje się na terenie oznaczonym w obowiązującym planie symbolem 7MN2/MW1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej śródmiejskiej i wielorodzinnej z usługami. Lokalizacja myjni nie narusza zatem przepisów o planowaniu przestrzennym. PINB stwierdził nadto, że kwestia stanu technicznego budynku została rozpatrzona odrębną decyzją z dnia [...]r. W odwołaniu od omówionej wyżej decyzji z dnia [...]r. M. W.-K. zarzuciła, że zarówno budowa jak i przebudowa objętego postępowaniem budynku wymagała pozwolenia na budowę, które nie zostało wydane. Jej poprzednicy prawni nie wyrazili nigdy zgody na powstanie na sąsiedniej działce stałego budynku nie mającego własnego fundamentu i ścian nośnych. Jej zdaniem w związku z faktem podjęcia działalności w formie myjni samochodowej nastąpiła w budynku zmiana w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych, pożarowych i ochrony środowiska poprzez zwiększenie hałasu, drgań i zalewania jej budynku. [...]WINB w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie podzielił stanowisko PINB w Z. co do bezprzedmiotowości dalszego postępowania w sprawie legalności wykonania i użytkowania parterowej części budynku na działce nr "1" w Z., wykorzystywanego na dwustanowiskową myjnię samochodową stanowiącą własność "A" w Z. [...]WINB podkreślił, że organ I instancji zmierzając do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, zgromadził obszerny materiał dowodowy. Z zebranej dokumentacji, w tym pisma "B" w K. Oddział w Z. z dnia [...]r., protokołu zdawczo- odbiorczego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...]r., umowy dzierżawy z dnia [...]r., protokołu z dnia [...]r. dot. przekazania umów o najmie garażu przy ul. [...] w Z. Nr 2, umowy z dnia [...]r., odpisu wyroku Sądu Najwyższego Izby Cywilnej z dnia [...]r. sygn. akt [...], odpisu wyroku Sądu Wojewódzkiego Wydziału II Cywilnego z dnia [...]r. sygn. akt: [...] wynika bezsprzecznie, że objęty postępowaniem budynek został wybudowany jako garaż przez "B" w latach lat 50-tych ubiegłego wieku. Dlatego legalność tej budowy należy oceniać według przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jednolity: Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem Prezydenta z 16 lutego 1928 r.). Zgodnie z art. 332 tego rozporządzenia "Na wykonanie robót, wyszczególnionych w art. 333 i 334, o ile roboty te nie dotyczą budynków państwowych, wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwej władzy". W artykule 333 lit. "a" wymieniono natomiast m.in. roboty budowlane polegające na wzniesieniu nowych budynków stałych i tymczasowych, jak również ich nadbudowie i powiększeniu. Oznacza to, że na wykonanie objętego postępowaniem budynku wymagane było pozwolenie na budowę. Obecny właściciel budynku nie przedłożył pozwolenia na budowę. Również działania organów obu instancji nie doprowadziły do pozyskania takiego dokumentu z uwagi na brak w archiwach dokumentacji z tego okresu, również z tego powodu, iż nie była ona objęta obowiązkiem archiwizowania przez podmioty do których w tej sprawie się zwrócono. Wobec tego oraz faktu, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony na gruncie należącym do Skarbu Państwa, za wiedzą Prezydium PRN w Z. będącego w ówczesnym czasie organem udzielającym pozwoleń na budowę, nie można zdaniem organu odwoławczego stwierdzić, że został wzniesiony w warunkach samowoli budowanej. Należy mieć na uwadze, że rozporządzenie PR z dnia 16 lutego 1928 r. nie nakładało na inwestora po zakończeniu budowy obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy budynku i pozwolenia na użytkowanie danego obiektu. W konsekwencji sam fakt nieprzedstawienia przez następcę prawnego inwestora pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nie może skutkować stwierdzeniem, iż budynek ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. zgodnie z art. 63 ust. 1 nałożyła na właścicieli i zarządców obiektów budowlanych obowiązek przechowywania przez okres istnienia danego obiektu dokumentacji budowy, dokumentacji powykonawczej, opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołującej się dotyczących negatywnego wpływu przedmiotowego budynku na budynki zlokalizowane na działkach o nr "3" i "2" [...]WINB wskazał, że roszczenia odszkodowawcze czy też kwestie immisji między nieruchomościami należą do właściwości sądów powszechnych i mogą być przedmiotem powództwa na gruncie prawa cywilnego. Stwierdził też, że wydaną decyzją rozstrzygnięta została zarówno kwestia legalności powstania jak i przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. M. W.-K. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB w Z. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 332 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. oraz naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędne przyjęcie, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do stwierdzenia aby objęty postępowaniem budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez pominięcie, że użytkownik budynku "A" w Z. po pożarze tego budynku w roku [...], w wyniku którego został on zniszczony w około 3/4 części, dokonał jego odbudowy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, obejmującej wieźbę dachową, dach, ścianę nośną i fundament. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że gdyby została wymagana zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. decyzja o pozwoleniu na budowę, to znalazłoby to niewątpliwie odzwierciedlenie w późniejszych dokumentach dotyczących przedmiotowego budynku, czego jednak ani "A" ani organy nie wykazały. Dlatego też nie było podstaw do przyjęcia, że budynek ten powstał legalnie. Nie było też podstaw do umorzenia postępowania bez wcześniejszego rozważenia kwestii wykonania bez pozwolenia lub zgłoszenia po pożarze budynku w [...] r. robót budowlanych polegających m. in. na wybudowaniu fundamentu i ściany nośnej tego budynku w "ścisłej granicy budynku mieszkalnego" usytuowanego na działkach nr "2" oraz "3", która wcześniej nie istniała. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty należy podzielić. Wbrew stanowisku skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że objęty postępowaniem i zaskarżoną decyzją budynek powstał w ramach samowoli budowlanej. Zasadnie przyjęły w tym względzie organy obu instancji, że z faktu nieprzedstawienia wydanego przez uprawniony organ pozwolenia na jego budowę nie można wyprowadzić wniosku, iż pozwolenie takie nie zostało wydane, a to w sytuacji gdy zarówno na gruncie Prawa budowlanego z 1928 r. jak i Prawa budowlanego z 1974 r. nie było obowiązku przechowywania tego rodzaju dokumentów odnośnie budowy tego typu obiektu. W tym względzie należy też mieć na uwadze bardzo duży upływ czasu od daty powstania budynku w czasie którego dokument taki mógł zaginąć, zwłaszcza w sytuacji gdy dochodziło w tym czasie do zmian gdy chodzi o prawo własności do działki na której budynek został wzniesiony. Za przyjęciem legalności istnienia przedmiotowego budynku przemawiają również zasady doświadczenia życiowego gdy zważy się, że nie zostało wykazanie aby legalność ta była wcześniej kwestionowana, w tym także przez poprzedników prawnych skarżącej, którzy za wynagrodzeniem pozwolili na oparcie konstrukcji dachu budynku na ścianie ich domu. Należy zatem przyjąć, że legalności wzniesienia samego tego obiektu nie kwestionowali. Zasadnie zarzuca natomiast skarżąca, że z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona gdy chodzi o zmianę sposobu wykorzystania przedmiotowego budynku na dwustanowiskową myjnię samochodową. W tym względzie należy w pierwszej kolejności podnieść, że z decyzji organów obu instancji nie wynika aby organy te ustaliły datę w której do tej zmiany doszło, która może mieć istotne znaczenie w związku ze zmianą Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie 31 maja 2004 r., a to w związku z treścią art. 2 ust. 3 tej ustawy (zmieniającej). Gdy chodzi o przedmiotową datę to organy obu instancji relacjonują jedynie, że w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r. Prezes "A" w Z. oświadczyła, że "myjnia samochodowa działa od 2005 r. w pomieszczeniach budynku, gdzie wcześniej mieścił się warsztat samochodowy", w sytuacji gdy datę tę powinny ustalić jako istotną z punktu widzenia treści przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Po drugie gdyby przyjąć, że istotnie do uruchomienia myjni doszło w 2005 r. to dla prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który miałby w takiej sytuacji zastosowanie, należałoby wcześniej ustalić, iż przedmiotowe pomieszczenia budynku istotnie były wykorzystywane wcześniej na warsztat naprawy samochodów oraz, że takie z nich korzystanie było legalne. Wszelkie rozważania organów orzekających, gdy chodzi o ocenę czy w związku z uruchomieniem myjni doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, opierają się bowiem na założeniu, że wcześniej obiekt ten był wykorzystywany jako warsztat naprawy samochodów. W tym jednak względzie w toku postępowania administracyjnego nie poczyniono żadnych pozwalających na weryfikację ustaleń. Okoliczność co do legalnego wcześniejszego sposobu użytkowania tego budynku nie wynika też w jednoznaczny sposób z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych. W tym względzie nie jest wystarczające powoływanie się na treść pisma "B" w K. Oddział w Z. do Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...]r. w którym jest jedynie mowa, że w pomieszczeniach tych poddawane są naprawom garażowane tam samochody. Świadczy to bowiem jedynie o dokonywaniu w nich dorywczych napraw tych samochodów a nie wykorzystywaniu ich wyłącznie na warsztat samochodowy. W tym względzie należy też zwrócić uwagę, że w zalegającej w aktach administracyjnych kserokopii pisma ówczesnej współwłaścicielki nieruchomości i przedmiotowego budynku M. L. do "B" Oddział w Z. z dnia [...]r. jest mowa na tej nieruchomości jedynie o 4 garażach z zapleczem socjalnym. Jedynie o garażach jest też mowa w zalegających w aktach kserokopiach: umowie najmu z dnia [...] i [...]r. oraz w akcie notarialnym z dnia [...]r., którym "A" w Z. nabyła objętą postępowaniem nieruchomość. Nie jest przy tym oczywiste, że z punktu widzenia zarówno treści art. 71 ust. 2 pkt 2 (przed zmianą dokonaną ww. ustawą z 16 kwietnia 2004 r.) jak i art. 71 ust. 1 pkt 2 (po zmianie) Prawa budowlanego, iż za tożsame lub jednakowe należy uznać wykorzystywanie obiektu budowlanego na garaże oraz na warsztat naprawy samochodów. Gdyby zatem zostało ustalone, że przedmiotowy obiekt był wykorzystywany legalnie pod pomieszczenia garażowe, a nie na warsztat naprawy samochodów, to za nieadekwatną do stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należałoby uznać dokonaną przez organy obu instancji ocenę zmiany jego przeznaczenia na myjnię dwustanowiskową. Organy orzekające nie zbadały i nie rozważyły też czy w związku ze zmianą sposobu wykorzystywania objętego postępowaniem obiektu budowlanego nie doszło do wykonania robót budowlanych wymagających, czy to pozwolenia na budowę czy to zgłoszenia. Jak się bowiem wydaje rozpoczęcie działalności myjni nawet w pomieszczeniach wykorzystywanych wcześniej na warsztat naprawy samochodów wymaga przeprowadzenia pewnych robót przystosowawczych. W zależności od ich rodzaju nie można wykluczyć, że mogą być one objęte reglamentacją prawa budowlanego. Również tę kwestię będą miały na uwadze organy orzekające przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadania i rozważenia będzie wymagała również kwestia rodzaju i legalności robót budowlanych w objętym postępowaniem budynku zrealizowanych po jego pożarze, który miał miejsce w listopadzie 2002 r., o których mowa w skardze a polegających m. in. na wybudowaniu ściany nośnej i fundamentu pod tę ścianę. W tym względzie należy podnieść, że skarżąca w toku postępowania nie żądała zbadania legalności tych robót zaś brak jest podstaw do przyjęcia, że do obowiązków organu budowlanego należy w każdym postępowaniu prześledzenie całego procesu budowlanego i zbadanie legalności wszystkich robót budowlanych związanych z danym obiektem, niezależnie od tego czy były do tego podstawy w oparciu o zgromadzony pod kątem konkretnych zarzutów i robót materiał dowodowy. Co do zasady zarzuty zgłoszone dopiero w skardze odnośnie robót budowlanych wykonanych po pożarze w 2002 r. należałoby uznać zatem za spóźnione i w konsekwencji mogące stanowić jedynie przedmiot odrębnego postępowania, gdyby nie fakt, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia protokołu z dnia [...]r., którego treść zdaje się wskazywać, że roboty budowlane związane z wybudowaniem betonowego fundamentu i opartej na nim ściany nośnej zostały zrealizowane samowolnie. Ponieważ w toku postępowania skarżąca kwestionowała w ogóle legalność wzniesienia budynku w którym roboty te zostały zrealizowane to ich legalność powinna zostać przez organy orzekające zbadana, co uczynią one przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jak wynika z powyższych rozważań sprawa nie została zbadana i rozważona należycie w wielu aspektach, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie treści art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Z tych też względów co najmniej przedwczesne i podjęte z naruszeniem treści art. 105 § 1 kpa było umorzenie postępowania administracyjnego zarówno w zakresie legalności wykonania (odnośnie robót zrealizowanych po pożarze i ewentualnie robót przystosowawczych do prowadzenia myjni) jak i aktualnego sposobu użytkowania objętej postępowaniem części budynku przy ul. [...] w Z.. Zakres niezbędnych do wyjaśnienia i rozważenia kwestii przemawia przy tym za uchyleniem na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. również decyzji organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. W pierwszej kolejności ustalą organy kiedy dokładnie doszło do zmiany wykorzystywania objętego postępowaniem budynku na myjnię, jak i czy legalnie był on wykorzystywany wcześniej i czy w związku ze zmianą wykorzystywania na myjnię samochodową były realizowane roboty budowlane wynikające z pozwolenia lub zgłoszenia oraz czy i jakie roboty zostały zrealizowane po pożarze, który miał miejsce w listopadzie 2002 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a., zaś o przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy. sw