II SA/Gl 1643/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi E. W. (W.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 14 października 2024 r. nr WINB-WOA.7722.250.2024.KZ w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zmiany postanowienia dotyczącego wyznaczenia nowego terminu dostarczenia dokumentów legalizacyjnych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 października 2024 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez obecnie skarżącą E. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) z 6 września 2024 r., w którym PINB wyznaczył inwestorom nowy termin dostarczenia dokumentów legalizacyjnych. Jako podstawę prawną postanowienia ŚWINB wskazał art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej: PrBud.). W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2023 roku PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 PrBud wstrzymał K. W., K. D., R. G., M. i N. G. (dalej zwanym "inwestorami") roboty budowlane związane z budową drogi dojazdowej na działkach nr ew. [...], [...], jednocześnie informując strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej budowy. W toku tego postępowania wpłynął wniosek o legalizację samowoli budowlanej, a PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do akt sprawy w terminie do 29 marca 2024 r. określonych przez ten organ dokumentów legalizacyjnych. Na wniosek inwestorów termin ten został wydłużony do 30 sierpnia 2024 r., co nastąpiło postanowieniem PINB z 6 lutego 2024 r. Obecnie skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, jednak ŚWINB postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. stwierdził jego niedopuszczalność. W dniu 30 sierpnia 2024 roku do organu I instancji wpłynął wniosek R. G. o wydłużenie terminu dostarczania wymaganych dokumentów do dnia 30 września 2024 r. Postanowieniem z dnia 6 września 2024 r. PINB, wskazując w podstawie prawnej o art. 77 k.p.a., zmienił termin dostarczenia dokumentów na 31 października 2024 roku. Na postanowienie to obecnie skarżąca wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia, stwierdzenia bezskutecznego upływu terminu do złożenia dokumentów legalizacyjnych oraz wydania decyzji o rozbiórce. Zaskarżonym obecnie postanowieniem ŚWINB stwierdził jednak jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu ŚWINB wskazał, że zgodnie z art. 141 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Po otrzymaniu środka odwoławczego, organ odwoławczy w pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do jego rozpoznania, obowiązany jest do zbadania dopuszczalności zażalenia (w ramach tzw. postępowania wstępnego). Niedopuszczalność zażalenia może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują zaś m.in. przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia w toku instancji. ŚWINB wskazał jednocześnie na art. 123 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Ponadto zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W kontekście przywołanych przez ŚWINB przepisów procesowych organ ten wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności wniesienia zażalenia. Kwestionowane zażaleniem postanowienie jest bowiem niezaskarżalne. ŚWINB dostrzegł przy tym, że PINB błędnie pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 6 września 2024 r. Jednak ta okoliczność nie ma wpływu na niezaskarżalność tego postanowienia. W skardze na powyższe postanowienie ŚWINB zarzucono naruszenie: - art. 77 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że postanowienie zmieniające termin dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej stanowi zmianę postanowienia dowodowego, na które nie przysługuje prawo złożenia zażalenia, podczas gdy przedmiotowe postanowienie podlega szczególnej regulacji zawartej w art. 48b ust. 1 PrBud, a zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB w Z. z dnia 6 lutego 2024 r. znak [...] w zakresie wyznaczenia nowego terminu dostarczenia dokumentów legalizacyjnych, wymaganych na podstawie art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego, z dnia 30 sierpnia 2024 r, na dzień 31 października 2024r. - zostały wydane bez podstawy prawnej; - art. 77 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wniosek o przedłużenie terminu wpłynął w dniu 30 sierpnia 2024 r. (I akapit na 3 stronie skarżonego postanowienia ŚWINB), podczas gdy z prezentaty na osobiście składanym wniosku w klarowny sposób wynika, że został złożony po upływie terminu, tj. w dniu 2 września 2024 r. (na ten termin złożenia wniosku powołuje się również postanowienie PINB o przedłużeniu terminu) tj. po upływie wyznaczonego terminu, a tym samym organ także błędnie ustalił stan faktyczny; - art. 49e pkt 3 PrBud, poprzez uznanie za prawidłowe instancji przedłużenia terminu, który upłynął w dniu 30 sierpnia 2024 r., w sytuacji w której upływ terminu oznacza konieczność wydania decyzji o rozbiórce; - art. 77 § 2 w zw. z przepisem art. 32 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w odpowiedzi na wniosek osoby nieupoważnionej do reprezentowania inwestora w postępowaniu legalizacyjnym, gdyż jego pełnomocnik nie przedstawił pełnomocnictwa do reprezentowania w postępowaniu legalizacyjnym; - art. 48 ust. 4 PrBud, poprzez odmowę prawa do wniesienia zażalenia na zmianę postanowienia z dnia 6 lutego 2024 r., które zmieniało postanowienie z dnia 31 października 2023 r., z którego to postanowienia wyraźnie wynika, że zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud, który to przepis przewiduje wyraźnie względem takich postanowień uprawnienie do wniesienia zażalenia, - art. 77 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że postanowienie zmieniające termin dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej stanowi zmianę postanowienia dowodowego, na które nie przysługuje zażalenie, w sytuacji w której przedmiotowe postanowienie z uwagi na swą istotę (wskazywanie terminu realizacji obowiązku) podlega szczególnej regulacji zawartej w ustawie Prawo budowlane art. 48b ust 1 PrBud, względnie w sytuacji gdy wskazano prawidłowo podstawę w postanowieniu z dnia 31 października 2023 r. - art. 48 ust 1 pkt 1 PrBud; - art. 35 § 1 w zw. z przepisem art. 12 k.p.a., poprzez wyznaczenie terminu na dostarczenie dokumentacji legalizacyjnej, który przekracza rozsądne granice tj. sześciokrotności minimalnego terminu, co jest tożsame z prowadzeniem postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy oraz wyznaczenie sześciokrotności minimalnego terminu ponad wnioskowany przez stronę zobowiązaną do dostarczenia dokumentów legalizacyjnych; - art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (w szczególności niewyjaśnienie, czy zaistniały przesłanki wskazujące na podjęcie czynności zmierzających do wykonania obowiązków), a w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest wskazanie sześciokrotności terminu minimalnego na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz uniemożliwia dokonanie kontroli przedmiotowego postanowienia, w szczególności poprzez nie wyjaśnienie, na podstawie jakich okoliczności organ określił 10-miesięczny termin na złożenie dokumentów, jako adekwatny w niniejszej sprawie; - art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 PrBud poprzez odmowę dokonania kontroli instancyjnej skarżonego postanowienia, tj. stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia i odmowy rozpoznania przedstawionych naruszeń prawa; - art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud, poprzez oparcie postanowienia PiNB z dnia 31 października 2023 r. znak [...] na błędnej podstawie prawnej. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia postanowień organów obu instancji względnie uznania ich bezskuteczności, a ponadto zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ odwoławczy postąpił prawidłowo wdrażając najpierw kontrolę wstępną zażalenia wniesionego przez obecnie skarżącą. Samo przeprowadzenie takiej kontroli nie jest obecnie kwestionowane przez skarżącą i nie stanowi przedmiotu sporu. Nie ma więc potrzeby prowadzenia odrębnych rozważań nad istotą tej wstępnej kontroli oraz powtarzania przytoczonych przez ŚWINB przepisów stanowiących jej podstawę. Spór dotyczy natomiast wyniku powyższej wstępnej kontroli przeprowadzonej przez organ odwoławczy. ŚWINB stwierdził bowiem, że postanowienie PINB, co do którego obecnie skarżąca wniosła zażalenie, jest niezaskarżalne, a przez to z przyczyn o charakterze przedmiotowym niedopuszczalne w świetle art. 134 k.p.a. Natomiast skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem. Formułuje przy tym liczne zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów k.p.a. jak i przepisów PrBud, których istota sprowadza się do tego, że na postanowienie PINB z dnia 6 września 2024 r. przysługuje zażalenie, dlatego ŚWINB bezzasadnie odmówił jego merytorycznego rozpatrzenia poprzestając na stwierdzeniu jego niedopuszczalności. W ocenie Sądu rację ma ŚWINB. Postanowienie PINB z dnia 6 września 2024 r. słusznie zostało bowiem uznane przez ten organ za niezaskarżalne. W świetle art. 141 § 1 k.p.a. postanowienie wydane w toku postępowania może być zakwestionowane w drodze zażalenia wyłącznie wtedy, gdy tak stanowi kodeks. W odniesieniu do zaskarżenia postanowień wydanych w toku postępowania obowiązuje więc reguła odwrotna do tej, która dotyczy odwołań od decyzji. Dlatego zasadnie organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie PINB z dnia 6 września 2024 r. poszukiwał normy procesowej, wyraźnie wskazującej, że to konkretne postanowienie może być kwestionowane w drodze zażalenia. W wyniku tych poszukiwań ŚWINB doszedł do wniosku, że takiej normy procesowej brak. Wniosek ten zaś jest, zdaniem Sądu, prawidłowy. Podzielić przy tym należy stanowisko organu co do tego, że postanowienie PINB z dnia 6 września 2024 r. należy do kategorii postanowień dowodowych, o których mowa w art. 77 k.p.a., a zatem jest to postanowienie niezaskarżalne. W odniesieniu bowiem do tej kategorii postanowień k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Nic w powyższym zakresie nie zmieniają przepisy PrBud i wbrew zarzutom skargi nie można z nich wywieźć wniosku o zaskarżalności przedmiotowego postanowienia. PINB po zainicjowaniu przez inwestorów procedury legalizacyjnej wydał najpierw postanowienie, o którym mowa w art. 48b ust. 1 PrBud. W przeciwieństwie do postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48 ust. 4 PrBud) ustawodawca nie przewidział tutaj możliwości odrębnego zażalenia. Skoro więc dokonywane w trybie art. 48b ust. 1 PrBud wyznaczenie terminu na przedłożenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych nie podlega odrębnemu zaskarżeniu w drodze zażalenia i może być kwestionowane wyłącznie w ramach odwołania od decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, to tym bardziej takiej możliwości brak w odniesieniu do zmiany (wydłużenia) tego terminu. Nie do zaakceptowania byłoby bowiem stanowisko, że nie można wnieść zażalenia na wyznaczony pierwotnie termin do przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, a już na przedłużenie tego terminu wniesienie takiego zażalenia jest dopuszczalne, pomimo braku ku temu wyraźnego wskazania w przepisach PrBud. Tym bardziej, że w art. 48b ust. 1 PrBud ustawodawca oznaczył jedynie termin minimalny na przedłożenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, pozostawiając organom swobodę do oznaczenia jego maksymalnej długości. Jakkolwiek swoboda ta nie pozostaje nieograniczona, a organ wyznaczając (a tym samym także zmieniając) ten termin nie może postępować dowolnie, to w ramach kontroli obecnie zaskarżonego postanowienia Sąd za niecelowe uznał prowadzenie rozważań na temat maksymalnej długości terminu, jaki w oparciu o art. 48b ust. 1 PrBud może wyznaczyć organ prowadzący postępowanie legalizacyjne. Tylko wyraźny przepis przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na wyznaczony przez organ termin na przedłożenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych dawałby bowiem podstawę do prowadzenia takich rozważań, a w konsekwencji przeprowadzenia już obecnie kontroli, czy wspomniane granice został przekroczone. Dostrzec także należy, że postanowienie PINB z 6 września 2024 r. zmieniało nie tyle wprost postanowienie wydane na podstawie art. 48b ust. 1 PrBud tj. postanowienie PINB z 31 października 2023 r., lecz zmieniało postanowienie tego organu z dnia 6 lutego 2024 r. zmieniające już raz termin wyznaczony inwestorom na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych. Kwestionowane w skardze stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia dotyczyło więc wprost postanowienia zmieniającego postanowienie zmieniające. Jednak pozostaje to bez znaczenia dla oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia. Bez względu na ilość kolejno wydawanych postanowień wydłużających termin na przedłożenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, wobec braku wyraźnego przepisu przewidującego możliwość zaskarżenia czy to postanowienia wydanego na art. 48b ust. 1 PrBud, czy to postanowień zmieniających to postanowienie, organ odwoławczy zobligowany jest w ramach kontroli wstępnej stwierdzić niedopuszczalność zażalenia kwestionującego kolejne wydłużenie tego terminu. Zaskarżalności postanowienia PINB z 6 września 2024 r. nie sposób także wywodzić z treści art. 48 ust. 4 PrBud. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 21 sierpnia 2023 r. nie określa terminu na przedstawienie dokumentów niezbędnych do legalizacji. Stąd postanowienie z 6 września 2024 r. w żaden sposób nie zmieniało treści postanowienia o wstrzymaniu robót. Z kolei w art. 48 ust. 4 PrBud mowa wyłącznie o zaskarżalności postanowienia o wstrzymaniu robót i brak jakichkolwiek podstaw do tego, aby stosowanie normy z niego wynikającej rozciągać na dalsze postanowienia wydawane już w toku postępowania toczącego się na skutek wniesienia wniosku o legalizację. Ponadto przedmiotem kontroli Sądu nie mogło być przestrzeganie przez organ norm wynikających z przepisu art. 35 § 1 k.p.a., gdyż jest to materia dotycząca bezczynności lub przewlekłości postępowania, podlegająca badaniu w ramach rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Już z samej zasady nie mogły także odnieść skutku zarzuty skargi zmierzające do podważenia samego postanowienia PINB z dnia 6 września 2024 r. (w szczególności zarzuty wskazane w pkt 2, 3, 4. oraz 11 skargi), gdyż przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była wyłącznie legalność postanowienia ŚWINB z 14 października 2024 r. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 – 11, 77 § 1 i § 2, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., a także nie doszło do naruszenia art. 48b ust. 1, art. 48 ust. 4 PrBud ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.