II SA/Gl 1649/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E.N. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy budowlanej obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z 13 grudnia 2021 r. E. N. (dalej jako: skarżąca), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę (błędnie nazwaną "sprzeciwem") na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisane w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku restauracji "[...]", położonego przy ul. [...] w T., na działkach nr 1 i 2. Postępowanie to zostało wszczęte w związku z powzięciem przez PINB informacji o zaistnieniu zapadlisk terenu oraz "krateru" w bezpośrednim sąsiedztwie tego budynku. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] r. czynności kontrolnych ustalono, że na nieutwardzonym terenie działki nr 3, w odległości ok 3,0 m od północnej ściany restauracji oraz w odległości ok 8 m w kierunku wschodnim od nieużytkowanego budynku na działce nr 3 znajduje się "krater" o średnicy ok. 4 m i głębokości ok. 6 m. Ponadto po wschodniej stronie ul. [...], na działce nr 4, w odległości ok 4 m od północnej ściany budynku przy ul. [...], stwierdzono zapadnięcie terenu utwardzonego kostką brukową, zaś przy wschodniej ścianie restauracji, na działce nr 1 przy granicy z działką nr 2, widoczne było zapadnięcie ziemi. Na ścianie przedmiotowego budynku stwierdzono pęknięcia wykonanej warstwy ocieplenia oraz wybrzuszenie płyt styropianowych w przyziemiu. W związku z powyższymi ustaleniami, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz. U. 2021, poz. 2351) organ I instancji wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku. Podczas kolejnych czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniach [...] r. stwierdzono znaczne powiększenie i pogłębienie zapadliska w ciągu ul. [...]. Ponadto ustalono, że doszło do zawalenia się części jednej ze ścian budynku restauracji oraz wypadnięcia jednego okna. Powiększyło się także załamanie połaci dachowej budynku. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, PINB nakazał skarżącej przedłożenie ekspertyzy budowlanej przedmiotowego budynku, obejmującej aktualny stan techniczny całego budynku wraz z badaniem stanu podłoża gruntowego pod budynkiem, w tym także pod częścią podpiwniczoną. Ekspertyza winna zawierać także szczegółowy zakres robót budowlanych, obejmujących wzmocnienie podłoża gruntowego, niezbędne prace rozbiórkowe i zabezpieczające oraz prace remontowe, obejmujące odbudowę zniszczonych fragmentów budynku, uzgodnionych z Powiatowym Konserwatorem Zabytków, celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ocena aktualnego stanu technicznego budynku wymaga odrębnych, szczegółowych badań, w tym odkrywek elementów konstrukcji nośnej oraz badania stanu technicznego podłoża gruntowego pod budynkiem. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że organ I instancji prowadzi postępowanie w niewłaściwym trybie, albowiem zdarzenie mające miejsce w dniu [...] r., tj. zawalenie się części ściany budynku, powinno zostać zakwalifikowane jako katastrofa budowlana. Pomimo dwukrotnej interwencji skarżącej postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej nie zostało jednak wszczęte, nie przeprowadzono stosownego postępowania wyjaśniającego ani nie powołano komisji do stwierdzenia przyczyn i okoliczności zaistnienia katastrofy budowlanej. Według skarżącej, do zawalenia się ściany przedmiotowego budynku doszło w wyniku wadliwie wykonanej przebudowy ul. [...]. Roboty te są prowadzone przez inwestora, którym jest Gmina T. Zdaniem skarżącej, to właśnie Gmina jest odpowiedzialna za powstanie katastrofy budowlanej z uwagi na niewłaściwe zaprojektowanie i wykonywanie przebudowy drogi. To Gmina zatem powinna zostać obciążona obowiązkiem dostarczenia ekspertyzy technicznej, niezbędnej do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Rozpoznając to zażalenie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, uchylił postanowienie organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy co do zasady podzielił argumentację organu I instancji co do konieczności pozyskania w sprawie ekspertyzy technicznej, która zobrazuje stan techniczny całego budynku, stan podłoża gruntowego pod tym budynkiem oraz wskaże zakres robót budowlanych, które należy wykonać celem doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego. Niemniej jednak ŚWINB wskazał, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia PINB pominął jego obligatoryjny element, albowiem nie wyznaczył terminu wykonania obowiązku. Uznając, iż nie ma możliwości konwalidowania tego braku na etapie postępowania odwoławczego, ŚWINB wydał postanowienie o charakterze kasatoryjnym. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca ponownie wskazała na brak wdrożenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zaistnienia katastrofy budowlanej, oraz brak powołania stosownej komisji dla wyjaśnienia przyczyn tejże katastrofy. Podniosła po raz kolejny, że odpowiedzialność za zaistniałą sytuację ponosi Gmina T. jako inwestor robót budowlanych, związanych z przebudową drogi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać jeszcze w tym miejscu wypadnie, w związku z zatytułowaniem przez skarżącą swojej skargi "sprzeciwem", że sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. przysługuje wyłącznie od decyzji kasacyjnej (zob. też art. 3 § 2a p.p.s.a.). Tymczasem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie, na które przysługuje skarga (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) i tak też zostało potraktowane i rozpoznane pismo skarżącej. Zasadniczą kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi zastosowanie przez organ instytucji przewidzianej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i nakazanie sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu, oraz kwestia adresata tego obowiązku, jak również kwestia trybu, w jakim powinno toczyć się postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydawane w oparciu o powyższy przepis nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ale ma na celu uzupełnienie materiału dowodowego celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w oparciu o informacje sporządzone i pozyskane przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Mając na względzie fakt, że zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., to organy administracji prowadzą postępowanie dowodowe i gromadzą materiał wyjaśniający, niezbędny dla rozpoznania sprawy, wskazać należy, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter wyjątku. Przerzuca on bowiem częściowo zebranie materiału dowodowego oraz koszty z tym związane na stronę postępowania. Ze względu na wyjątkowy charakter tego przepisu, przesłanki do jego zastosowania nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadniczą przesłanką do nałożenia obowiązku przedłożenia oceny lub ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Muszą to być wątpliwości o charakterze kwalifikowanym, których organy nie są w stanie rozstrzygnąć samodzielnie. Nie można przy tym nie zauważyć, że nadzór budowlany stanowi fachowy pion administracji, dysponujący szczegółową wiedzą techniczną w zakresie budownictwa, który wątpliwości w zakresie należącym do jego kompetencji winien, co do zasady, rozstrzygać samodzielnie. Skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uzasadnione będzie wyłącznie w szczególnych przypadkach, w których nadzór budowlany, pomimo wskazanej wyżej fachowości tego pionu administracji, nie jest w stanie samodzielnie dokonać odpowiednich ustaleń faktycznych i musi posiłkować się informacją sporządzona przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną (por. w tym zakresie wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go 988/21 i powołane w nim dalsze orzeczenia). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela twierdzenia organu odwoławczego co do tego, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Postępująca degradacja stanu technicznego przedmiotowego budynku, która zamanifestowała się zawaleniem się części ściany tego obiektu oraz naruszeniem innych jego elementów konstrukcyjnych w powiązaniu z powiększaniem się istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie budynku zapadlisk, powodują uzasadnione wątpliwości nie tylko co do stanu technicznego samego budynku, ale także stanu podłoża, na którym budynek ten jest posadowiony. Wykonanie badań w zakresie podłoża pod przedmiotowym obiektem, obejmujące także ewentualne badania geotechniczne, wykracza poza zakres wiedzy eksperckiej, jaką winni dysponować pracownicy nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynika również, że należyte ustalenie stanu technicznego obiektu budowlanego będzie wymagało także szeregu odkrywek i specjalistycznych badań, a dodatkowo konieczne będzie ustalenie robót budowlanych, jakie muszą zostać wykonane w celu doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego, co także uzasadnia zastosowanie w sprawie instytucji przewidzianej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu zasadne są także twierdzenia organów, że postanowienie wydane w sprawie w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winno zostać skierowane do skarżącej. Jak już wskazano, obowiązki w oparciu o ten przepis mogą zostać nałożone na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W tym wypadku, jako że to skarżąca jest właścicielem obiektu, którego dotyczyć ma przedmiotowa ekspertyza, to ona powinna być adresatem obowiązków określonych w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie mogą tu odnieść skutku zarzuty skarżącej co do faktu, że cała sytuacja została zawiniona przez Gminę, jako inwestora robót budowlanych, związanych z przebudową drogi przy ul. [...] i że to Gmina powinna ponosić koszty sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy. W postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie badają zawinienia czy też przyczyn powstania stanu uzasadniającego nałożenie tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 68/19). Nie wyklucza to ewentualnych przyszłych roszczeń osoby zobowiązanej względem podmiotów lub osób, których działanie bądź zaniechanie doprowadziło do zaistnienia określonego stanu. Kwestia ta stanowi jednak materię o charakterze cywilnoprawnym, pozostającą poza właściwością organów nadzoru budowlanego czy też tut. Sądu. Postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego musi zawierać termin wykonania obowiązku tym postanowieniem orzeczonego. Niemniej jednak, zdaniem Sądu brak jest przeciwwskazań do konwalidowania braku, polegającego na niewyznaczeniu terminu wykonania obowiązku, w postępowaniu odwoławczym. Zastrzeżenie budzi w szczególności fakt, że stwierdzenie braku terminu wykonania obowiązku stanowiło jedyną przyczynę uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu tego typu wadę trudno uznać za uzasadniającą samodzielnie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Nie wymaga ona przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, w istocie nie wymaga ona przeprowadzenia żadnego dalszego postępowania, a jedynie powoduje zbędne przedłużanie postępowania w sprawie. Sąd uznał jednak, że uchylenie tylko z tego powodu zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego stanowiłoby jedynie niepotrzebne dalsze przedłużanie postępowania w sprawie, w związku z czym, ze względów ekonomiki procesowej w/w naruszenie przepisów uznano za pozbawione wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. Na marginesie wyłącznie wskazać należy, że Sąd w żaden sposób nie przesądza, czy w sprawie doszło do katastrofy budowlanej, czy też nie. Podlegające ocenie w niniejszej sprawie postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest związane z żadnym konkretnym postępowaniem, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, ani nie determinuje w żaden sposób trybu postępowania. Jest to wyłącznie postanowienie o charakterze dowodowym. Dla dokonania oceny jego prawidłowości i zasadności bez znaczenia pozostaje zatem fakt zakwalifikowania zaistniałego zdarzenia jako katastrofy budowlanej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Wskazać jeszcze należy, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl