II SA/Gl 165/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek ( spr. ) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wskutek skargi I. B. i D. B. pismem z dnia [...] 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. powiadomił o przeprowadzeniu kontroli w sprawie przebudowy dachu wiaty na posesji przy ul. A nr A w C.. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał właścicielowi tejże nieruchomości L. D. odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku gospodarczego przez zamontowanie rynny i rury spustowej z odpływem w stronę własnej posesji. Jednakże po rozpatrzeniu odwołania I. B. i D. B., decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w tym zakresie, stwierdzając że postępowanie zostało wszczęte w sprawie przebudowy dachu wiaty, zaś decyzją rozstrzygnięto inną sprawę. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecono ustalenie zakresu wykonanych robót, a mianowicie, czy doszło do wybudowania w miejscu starej szopy, zupełnie innego obiektu, co podnosili odwołujący się. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał L. D. przebudowę południowej części przedmiotowego budynku poprzez odsunięcie ściany bez otworów na odległość nie mniejszą niż 3 m od granicy z posesją przy ul. A nr B. Nadto organ orzekający zobowiązał inwestora do wystąpienia o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego i określił termin wykonania robót na 2 miesiące od ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że L. D. bez wymaganego pozwolenia w [...] 2006 r. dokonał odbudowy zniszczonej pod ciężarem śniegu części dachu budynku gospodarczego o wymiarach ok. [...] x [...] m i wysokości ok. [...] m, zmieniając jego geometrię i wymiary na dach dwuspadowy z okapem w odległości ok. 1 m od granicy z sąsiednią działką. Nadto, inwestor rozebrał metalową ścianę od strony południowej, usytuowaną w granicy i wykonał nową z desek, przesuniętą względem starej o ok. 1 m w kierunku północnym. Stąd też w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nałożono na inwestora obowiązek przebudowy ściany. W odwołaniu od decyzji L. D. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, podkreślając że obecnie usytuowanie ściany, odsuniętej od granicy na odległość ok. 1 m, nie utrudnia użytkowania posesji sąsiedniej, a jej poprzedni właściciele wyrazili zgodę na postawienie budynku w granicy i takie pozwolenie na budowę uzyskał w [...] r. Nadto, w poprzedniej decyzji nie podniesiono kwestii odległości od granicy. Wreszcie, odwołujący się wskazał na wysokie koszty już wykonanego remontu. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że usytuowanie ściany z uwagi na odległość od ściany budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, wynoszącą 5 m, narusza zarówno przepis § 12 ust. 1 pkt 2 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i § 216 ust. 1 i § 271 tychże warunków – w zakresie wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Stąd też podniesione w odwołaniu kwestie uznano za nieistotne. W skardze do sądu administracyjnego L. D. ponowił argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz dodatkowo podniósł, że poprzednią decyzją orzeczono o umorzeniu postępowania, co jego zdaniem oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie wniosły zastrzeżeń do wykonanej przebudowy dachu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżący wyjaśnił, że w [...] 2006 r. wykonał wspólny dach nad stodołą i szopą oraz odsunął ścianę szopy od granicy wykonując nową ścianę z desek. Skarżący podał też, że [...] 2006 r. darował nieruchomość synowi J. D. . Po dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, J. D. poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej zawartych. Jak ustalono w postępowaniu administracyjnym, skarżący w 2006 r. samowolnie wykonał roboty budowlane, polegające na zmianie geometrii i wymiarów dachu, rozbiórce ściany budynku gospodarczego, usytuowanej w granicy z posesją przy ul. A nr B i wykonał nową ścianę z desek w odległości ok. 1 m od granicy działki i 5 m od ściany budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Budynek ten ma wymiary [...] x [...] m i wysokość [...] m. Tak wykonany zakres prac organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały jako przebudowę, wykonaną bez pozwolenia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nałożono na skarżącego jako inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie negując stanowiska organów, iż wykonane samowolnie roboty naruszają przepisy § 12 ust. 1 pkt 2, § 216 ust. 1 i § 271 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) z uwagi na niezachowanie wymaganej odległości ze względu na bezpieczeństwo pożarowe oraz od granicy działki ( przy braku prawnej możliwości zmniejszenia odległości na podstawie § 12 ust. 3 i 4 cyt. rozp.), stwierdzić jednak przyjdzie, iż wadliwie wdrożono w niniejszej sprawie postępowanie i nałożono obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tryb ten ma bowiem zastosowanie do przypadków innych niż 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 ustawy, a mianowicie jedynie wówczas, gdy roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części, wymagającej pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustawową definicję pojęcia "budowa" zawiera zaś przepis art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. I tak, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym, budowy nie stanowi m.in. remont i przebudowa obiektu budowlanego. Jednakże przebudowa w rozumieniu Prawa budowlanego dotyczy wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak : kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji ( art. 3 ust. 7 a ). Remont polega zaś na odtworzeniu stanu pierwotnego ( art. 3 pkt 8 ustawy ). Mając na uwadze powyższe definicje ustawowe, skład orzekający uznał, iż błędnie organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały wykonane przez skarżącego roboty do kategorii przebudowy, co uzasadniałoby wdrożenie trybu z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Roboty te doprowadziły bowiem do zmiany usytuowania budynku na działce budowlanej, gdyż wykonano m.in. nową ścianę w innym miejscu, niż poprzednio. Z punktu widzenia ustawowej definicji przebudowy, nie ma zaś znaczenia kwestia, czy zmiana charakterystycznych parametrów obiektu polega na ich zwiększeniu, czy też zmniejszeniu wymiarów obiektu budowlanego. W każdym wypadku tego rodzaju zmiana nie mieści się pod pojęciem przebudowy, lecz stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji, likwidacja tego rodzaju samowoli winna polegać na wdrożeniu trybu z art. 48 bądź art. 49 b Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie z uwagi na wymiary obiektu, przekraczające powierzchnię zabudowy 35 m2, przedmiotowe roboty wymagały zaś pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 1 ustawy i przy braku przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy. W konsekwencji likwidacja samowoli podlegała trybowi z art. 48 ustawy, który to przepis winien mieć jednak zastosowanie do części obiektu, zrealizowanej bez pozwolenia na budowę, zaś warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów stwierdzić należało, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co obligowało sąd administracyjny do stwierdzenia ich nieważności niezależnie od zarzutów skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. Nadto, mając na uwadze ujawnioną dopiero w postępowaniu sądowym okoliczność, iż co prawda skarżący był inwestorem robót, lecz w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, właścicielem nieruchomości był J. D., który jednak nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, przyjąć należy, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Taki stan rzeczy musiał również prowadzić do wyeliminowania decyzji organów obydwu instancji. Wreszcie, wskazać należy, iż organy obydwu instancji nie zebrały należycie materiału dowodowego, gdy idzie o zakres wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, aczkolwiek już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. uczestnicy postępowania I. B. i D. B. podnosili, iż w istocie doszło do zrealizowania nowego obiektu, a nie tylko wykonania dachu i ściany. W toku rozprawy sądowej skarżący przyznał, że wykonał wspólny dach nad stodołą i szopą, co wymagało zmiany ściany bocznej ( od ul. A ). Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem J. D. jako właściciela nieruchomości w pierwszym rzędzie wymagane będzie ustalenie zakresu zrealizowanych samowolnie robót budowlanych, a następnie wdrożenie właściwego trybu likwidacji samowoli budowlanej zgodnie z powyższymi rozważaniami sądu administracyjnego. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają jednak żadnego znaczenia podniesione w skardze kwestie co do umorzenia poprzedniego postępowania, ani też sytuacji majątkowej skarżącego i braku świadomości co do wymogu uzyskania pozwolenia na realizację inwestycji. Wyjaśnić bowiem przyjdzie, iż poprzednie postępowanie prowadzone było w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a jego umorzenie pozwala na wdrożenie postępowania z art. 48 i art. 49 b ustawy. Organy nadzoru budowlanego nie działają też na zasadzie uznania administracyjnego, a na etapie likwidacji skutków samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Tryb taki możliwy jest bowiem jedynie w postępowaniu o pozwolenie na budowę ( art. 9 Prawa budowlanego ).