II SA/Gl 165/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Na wniosek R.U., właściciela działki nr [...] w N., Wójt Gminy P. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe wskazanej nieruchomości z działką nr [...] stanowiącą własność J. i K.S. oraz działką nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa. Do prowadzenia czynności technicznych ustalenia granic upoważnił geodetę mgr inż. S.P. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego strony (R.U. i małżonkowie S.) nie zawarli ugody, a ich twierdzenia co do przebiegu granicy i zgromadzone w sprawie dokumenty pozostawały w sprzeczności. Uprawniony geodeta w wydanej przez siebie opinii wyjaśnił w tej mierze, iż na gruncie brak wyraźnej granicy użytkowania oraz brak śladów granicznych. Bazując na operacie pomiaru do uwłaszczeń [...] właściciele działki [...] wskazują granicę wg szkicu nr [...] z tego operatu. Natomiast właściciele działki [...] wskazują przebieg granicy na podstawie arkusza obliczeniowego z tego operatu podnosząc błędy na wspomnianym szkicu albo nawet brak oryginalnego szkicu, który posłużył do naniesienia granicy na mapę. Przebieg granicy wskazywany przez właścicieli działki [...] w żadnym stopniu nie powoduje żadnych zmian w danych ewidencyjnych zawartych w rejestrze gruntów ani w zapisach w księgach wieczystych. Powierzchnie działek pozostają dotychczasowe. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja przy przyjęciu granicy wskazywanej przez właścicieli działki [...]. Powierzchnie działek ulegają dużym zmianom. Powierzchnia działki [...] wynosząca obecnie [...] m2 powiększa się do [...] m2, podczas gdy powierzchnia działki [...] wynosząca obecnie [...] m2 zmniejsza się do [...] m2. Argumentem przemawiającym za takim rozwiązaniem jest zdaniem geodety jedynie to, że szkic taki rzeczywiście istnieje, innych argumentów bowiem brak. Zdaniem geodety argumenty właścicieli działki [...], oprócz zachowania istniejącego na gruncie status quo, są logiczne i spójne. Strona podważa autentyczność szkicu bądź zakłada istnienie innej wersji szkicu, który mógł zostać zagubiony. Do obliczenia powierzchni niezbędny był szkic do naniesienia granic na mapę ewidencyjną, z której dodatkowe dane zostały pobrane graficznie i wpisane do arkusza obliczeniowego i służyły do obliczenia powierzchni metodą graficzną (z wykorzystaniem niektórych danych wprost ze szkicu polowego) a dalej do wpisu w rejestrze gruntów i w księgach wieczystych. Najbardziej prawdopodobne jest, zatem zdaniem geodety mgr inż. S.P., określenie przebiegu granicy wg wskazań właścicieli działki, [...] czyli zgodnie z arkuszem obliczeniowym operatu do uwłaszczeń. Uprawniony geodeta wskazał nadto, iż nie ustalono granicy wg ostatniego stanu spokojnego posiadania, bowiem stan taki, jak dotychczas, nie istnieje. W konkluzji uprawniony geodeta stwierdził, że w związku z luką w wyjściowych danych geodezyjnych brak jest całkowicie pewnych przesłanek do wydania decyzji o zatwierdzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Jego zdaniem sprawę może rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny natomiast w trybie administracyjnym pozostaje umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy P. umorzył prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał z urzędu sprawę rozgraniczenia do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w C. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż z załączonej do akt sprawy opinii technicznej oraz szkicu przebiegu granic wykonanych przez geodetę uprawnionego wynika, iż brak jest na gruncie wyraźnej granicy użytkowania oraz brak śladów granicznych. Bazując na operacie pomiaru do uwłaszczeń [...] właściciele działki [...] wskazują granicę wg szkicu nr [...] z tego operatu, natomiast właściciele działki [...] wskazują przebieg granicy na podstawie arkusza obliczeniowego z tego operatu. W związku z tym, iż strony nie zawarły ugody co do przebiegu granicy, a ustalenie jej wg ostatniego stanu spokojnego posiadania jest niemożliwe bowiem taki nie istnieje, należało zdaniem Wójta Gminy P. postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia umorzyć i sprawę do dalszego postępowania przekazać Sądowi Rejonowemu. Ww. decyzja wydana została na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U.2005, Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] J. i J.S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołanie od decyzji organu I instancji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i zarzucając uprawnionemu geodecie wytyczenie granicy niezgodnie ze stanem prawnym. Wskazując przebieg na podstawie arkusza obliczeniowego jako granicę według stanu prawnego popełnił on bowiem błąd gdyż tego rodzaju dokument nie został wymieniony w rozporządzeniu wykonawczym. Jedynym właściwym dokumentem wskazującym granicę według stanu prawnego jest zatem szkic nr [...] przywołany w decyzji. J. i J.S. wskazali nadto, iż decyzji pierwszoinstancyjnej nie otrzymał ich pełnomocnik geodeta R.R. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną wskazując w uzasadnieniu, oprócz przytoczenia stanu faktycznego sprawy, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym organ administracji publicznej wydaje trzy rodzaje decyzji: decyzję o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1 ustawy),decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem ugody przed upoważnionym geodetą (art.31 ust.4 ustawy) oraz decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia przez sąd (art. 34 ust. 2 ustawy). W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy stwierdził brak możliwości ustalenia granicy na podstawie zebranych dokumentów ponieważ istnieje rozbieżność danych dołączonych do operatu ewidencji gruntów nr ks. ewid. [...]. Z oceny dokumentów wynika, iż operat pomiarowy sporządzony do założenia ewidencji gruntów dotyczył działki nr [...], która następnie została podzielona na działki [...] i [...]. Pomiar do podziału oparty jest na osnowie z pomiaru do założenia ewidencji gruntów. Do celów uwłaszczenia działek został sporządzony kolejny operat składający się ze szkicu polowego nr [...] i arkusza obliczeń powierzchni działek [...] i [...]. Szkic polowy nr [...] nie jest jednak zgodny z załączonym obliczeniem powierzchni działek. Z obliczeń wynika, że obie działki mają jednakowe szerokości i wyliczone powierzchnie stały się podstawą do wpisu w rejestrze gruntów oraz w księgach wieczystych. Pełnomocnik odwołujących się jako granicę wskazał granicę ze szkicu polowego i kwestionuje granicę wyznaczoną na podstawie graficznego obliczenia powierzchni. Sporządzający protokół geodeta stwierdza, że na gruncie brak jest trwałych znaków granicznych określających przebieg granicy. Brak też wyraźnej linii użytkowania działek. Na granicy nie ma żadnego ogrodzenia i śladów granicznych. W dokumentach dołączonych do operatu występują zatem różnice między dokumentem obliczeniowym a dokumentem wskazującym przebieg granicy - szkicem polowym nr [...]. Wobec rozbieżności dokumentów dołączonych do operatu uniemożliwiających w sposób jednoznaczny wskazanie granicy brak było, zdaniem Kolegium, możliwości wydania przez Wójta Gminy P. decyzji o rozgraniczeniu, tym bardziej, iż strony nie przedstawiły zgodnego oświadczenia dotyczącego przebiegu granicy. Powyższe oznacza, że rozgraniczenie nie zostało dokonane w drodze postępowania administracyjnego a skierowanie sprawy na drogę postępowania cywilnego powoduje, że postępowanie będzie toczyć się od początku z uwzględnieniem wszystkich podniesionych przez strony zarzutów. Pismem z dnia [...] J. i J.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podnieśli, iż ich zdaniem przekazując akta do Kolegium Wójt Gminy P. nie dokonał oceny materiału dowodowego przekazanego przez upoważnionego geodetę, który błędnie uznał, że dokumentami jakie należy wykorzystać jest szkic polowy nr [...] z operatu pomiaru do uwłaszczeń nr ks ew. [...] oraz arkusz obliczeniowy z tego samego operatu, które przedstawiają inny przebieg granicy. W konsekwencji organ został wprowadzony w błąd co pociągnęło za sobą wydanie decyzji niezgodnej z prawem, na mocy której przekazał sprawę do sadu powszechnego. Zdaniem bowiem skarżących ich pełnomocnik, który także jest geodetą, stwierdził, że arkusz obliczeniowy nie przedstawia w żaden sposób przebiegu granicy. Jest to dokument przedstawiający jedynie obliczenie pola powierzchni działki, które następnie jest podstawą ujawnienia w operacie ewidencji gruntów. Arkusz taki powstaje dopiero jako element końcowy całej dokumentacji na podstawie mapy ewidencyjnej uprzednio skartowanej zgodnie z wynikami pomiaru terenowego. Wskazał także, iż twierdzenie, że "szkic polowy nr [...] z pomiaru szerokości tych działek nie jest zgodny z dołączonym obliczeniem powierzchni. Z obliczeń wynika że obie działki mają równe szerokości..." jest niedopuszczalne, gdyż nastąpiło tutaj odwrócenie kolejności tworzenia dokumentacji. Jest to bowiem pomiar do uwłaszczeń, a nie wyznaczenia działek na gruncie w celu nadania aktu własności ziemi. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, iż małżonkowie S. powołują się na stwierdzenia swojego pełnomocnika, którym jest geodeta uprawniony R.R. Jednakowoż protokół graniczny został przez uprawnionego geodetę S.P. sporządzony w obecności geodety uprawnionego R.R. i protokół ten, z kwestionowanymi obecnie przez skarżących sformułowaniami, został przez R.R. podpisany bez uwag. Jeżeli zaś R.R. -uprawniony geodeta, miał zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole, miał prawo wnieść do tego protokołu swoje uwagi, nie podpisać go, lub zwrócić się o wyznaczenie innego geodety. Brak uwag ze strony pełnomocnika skarżących stał się podstawą do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy P. Wydanie decyzji o ustaleniu granicy w oparciu o dane z zasobu geodezyjnego jest możliwe bowiem tylko wówczas, gdy dane te jednoznacznie wskazują położenie punktów granicznych. Ponieważ dokumenty zasobu geodezyjnego są ze sobą sprzeczne, to ustalenie granicy w takim wypadku byłoby możliwe na zgodne oświadczenie stron lub na podstawie ugody zawartej przed geodetą. Ponieważ jednak strony nie doszły do porozumienia to postępowanie administracyjne należało umorzyć a sprawę przekazać do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U.2005, Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie z kolei do art. 31 ust. 1- 4 ustawy czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie natomiast sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Zgodnie z kolei z art. 33 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedza m.in. dokonanie przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia. W razie jednak sporu co do przebiegu linii granicznych jeśli nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) stosownie do art. 34 ust. 2 ustawy umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż unormowania zawarte w art. 33 i 34 ustawy wyczerpująco określają sposoby zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Wobec takiego unormowania nie jest dopuszczalne stosowanie innych sposobów zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2003 r., sygn. II SA 2630/01, LEX nr 148839. Przytoczony ustęp 2 artykułu 34 ustawy w razie zajścia przewidzianych w ust. 1 tegoż artykułu przesłanek obliguje zatem organ do umorzenia postępowania i przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W razie więc sporu pomiędzy stronami, wyrażającego się m.in. w nie zawarciu ugody i braku zgodnego oświadczenia w sprawie przebiegu linii granicznych, kiedy to także inne zebrane dowody nie zezwalają na jednoznaczne ich ustalenie, organ administracji publicznej uprawniony jest i zobowiązany do umorzenia prowadzonego postępowania. Nie leży bowiem w jego gestii lecz kognicji sądu powszechnego dokonywanie rozgraniczenia nieruchomości w sytuacjach gdy strony nie zawarły ugody, ich twierdzenia co do przebiegu granic są sprzeczne, a ich weryfikacja pomimo prawidłowych czynności geodety nie jest możliwa, natomiast treść zebranych w sprawie dokumentów nie jest jednoznaczna. Zdaniem Sądu podzielić należy w tej mierze przekonanie orzekających w sprawie organów, iż okoliczności przedmiotowej sprawy pozostawiające wątpliwości co do przebiegu granic nie pozwalały na wydanie decyzji przez organ administracji publicznej. Strony postępowania, R.U. J.S. i J.S., nie zawarły bowiem ugody, a ich oświadczenia co do przebiegu granic były ze sobą sprzeczne. Także zebrane w sprawie dokumenty nie pozwoliły na jednoznaczne ustalenie linii granicznych, w myśl bowiem wydanej przez prowadzącego czynności techniczne uprawnionego geodetę opinii bazując na operacie pomiaru do uwłaszczeń [...] właściciele działki [...] wskazują granicę wg szkicu nr [...] z tego operatu. Natomiast właściciele działki [...] wskazują przebieg granicy na podstawie arkusza obliczeniowego z tego operatu podnosząc błędy na wspomnianym szkicu albo nawet brak oryginalnego szkicu, który posłużył do naniesienia granicy na mapę. Przebieg granicy wskazywany przez właścicieli działki [...] w żadnym stopniu nie powoduje żadnych zmian w danych ewidencyjnych zawartych w rejestrze gruntów ani w zapisach w księgach wieczystych. Powierzchnie działek pozostają dotychczasowe. Natomiast przy przyjęciu granicy wskazywanej przez właścicieli działki [...] powierzchnie działek ulegają dużym zmianom. Powierzchnia działki [...] wynosząca obecnie [...] m2 powiększa się do [...] m2, podczas gdy powierzchnia działki [...] wynosząca obecnie [...] m2 zmniejsza się do [...] m2. Geodeta podkreślił nadto, że na gruncie brak wyraźnej granicy użytkowania oraz brak śladów granicznych. Notabene brak zgodnych oświadczeń stron jaskrawo uwidocznił się także w trakcie rozprawy przed tut. Sądem kiedy to pełnomocnik skarżących dowodził, iż jego zdaniem za miarodajny winien zostać uznany wyłącznie szkic polowy, nie zaś arkusz obliczeniowy natomiast zdaniem uczestnika organ winien był oprzeć się na wyliczeniach biegłego geodety wynikających jedynie z arkusza obliczeniowego. W konsekwencji wskazanego wyżej braku jednoznacznych danych umożliwiających rozgraniczenie organ nie mógł wydać żądanej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego wraz ze skierowaniem sprawy na drogę sądową stanowiło jedyne zgodne z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prawidłowe zakończenie postępowania. Jednocześnie odnosząc się bezpośrednio do argumentów podniesionych w skardze Sąd wyjaśnia, iż nietrafnym jest zarzut skarżących, że arkusz obliczeniowy nie mógł w trakcie postępowania być brany pod uwagę albowiem nie obrazuje on przebiegu granic i nie został wskazany w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozporządzenie, o którym mowa, wyliczając dokumenty zawierające dane, na podstawie których ustalać można przebieg granic nieruchomości po wskazaniu w § 5 ust. 1 pkt 1) lit. a)-c) konkretnych typów dokumentów w § 5 ust. 1 pkt 1) lit. wymienia także d) "inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic". Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna pozostawała zatem w zgodzie z obowiązującym prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz pomiędzy oświadczeniami stron orzekające w sprawie organy nie mogły bowiem wydać innych rozstrzygnięć niż umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy sadowi powszechnemu. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.