II SA/Gl 165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. B. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. W dniu [...] r. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul [...] w C. (działka nr 1/1 obręb [...]) poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 21,1 m2 umieszonej na lawecie, bez zgody zarządcy drogi (którym jest Prezydent Miasta C.). W aktach sprawy znajduje się dokładna dokumentacja fotograficzna wraz z protokołami obrazująca łącznie 69 dni nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Pierwotnie organ I instancji błędnie ustalił, że sprawcą nielegalnego zajęcia jest "A" sp. z o.o. Jednakże po przeprowadzeniu postępowania dowodowego okazało się, iż reklama została umieszczona przez S. B. i M. C. prowadzących działalność gospodarczą jako "B" s.c., ul. [...] C. (nazywanymi w dalszej części uzasadnienia również "skarżącymi"). Dnia [...] r. zostali oni powiadomieni o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dnia 13 września 2013 r. S. B. został zapoznany z aktami sprawy. Oświadczył do protokołu, że nie posiadał w okresie od 4 lipca 2013 r. do 10 września 2013 r. zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Oświadczył, że nie miał świadomości, iż takie zezwolenie jest wymagane. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. umorzył postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego przez "A" sp. z o.o., a decyzją z dnia [...] r. nr [...]r. organ I instancji wymierzył "B" s.c. S. B. M. C., karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy o wymiarach 4,8x2,2 m oraz łącznej powierzchni reklamowej 21,1 m2 za okres od 4 lipca do 10 września 2013 r. w wysokości 14 559 złotych. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli S. B. i M. C. reprezentowani przez adwokata M. B. Zarzucili organowi: - naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") poprzez obciążenie strony karą za 69 dni, co było skutkiem błędnego początkowo ustalenie podmiotu, który bezprawnie zajął pas drogowy, - naruszenie art. 12 K.p.a. poprzez brak szybkiego przeprowadzenia postępowania, Wnieśli o zmianę decyzji poprzez ustalenie kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego za jeden dzień (gdyż następnego dnia po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przyczepa reklamowa została usunięta) albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. utrzymało skarżoną decyzję w mocy uznając, iż postępowanie Prezydent Miasta C. było prawidłowe a kara pieniężna ustalona zgodnie z prawem. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. do tutejszego Sądu wnieśli S. B. i M. C. reprezentowani przez adwokata M. B. Zarzucili w skardze organowi II instancji: - niezastosowanie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez niewydanie decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, - naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez obciążenie strony karą za 69 dni co było skutkiem przedłużenia postępowania w wyniku błędnego ustalenia podmiotu, który zajął pas drogowy bez zezwolenia, - naruszenie art. 12 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż czas jaki upłynął od faktu stwierdzenia lokalizacji reklamy do czasu nałożenia kary nie był nadmiernie przedłużany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6". Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, zarządca drogi jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Podstawą ustalenia tej ostatniej jest dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł". W rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia opłat za zajecie pasa drogowego jest uchwała Rady Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...]. [...] poz. [...] ze zm.). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż postępowanie organów administracji było prawidłowe. Z akt sprawy wynika bezspornie, że w okresie od 4 lipca do 10 września 2013 r. w pasie drogi publicznej w C. przy ul. [...] stała zaparkowana przyczepa samochodowa, na której została umieszczona reklama. Bezsporne jest również to, iż zajęcia pasa drogowego dokonali S. B. i M. C. prowadzący działalność gospodarczą jako "B" s.c. Nie jest to kwestionowane nawet przez skarżących (protokół z dnia 13 września 2013 r.). Organ administracji dokonał wyliczenia należnej kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 wspomnianej wyżej uchwały Rady Miasta C. Sposób ustalenia kary i jej wysokość również należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, iż są one niezasadne. Pierwszy z nich dotyczy niezastosowania przez organ I instancji rozwiązania przewidzianego w art. 36 ustawy o drogach publicznych. W świetle tego przepisu "w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego". Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie, rozwiązania przewidziane w art. 36 i 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych mogą być stosowane niezależnie od siebie. Warto w tym zakresie odwołać się do uzasadnienia wyroku NSA z dnia z dnia 8 lutego 2011 r. (sygn. II GSK 139/10 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazał w nim, że oba analizowane przepisy stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego przepisu. Jakkolwiek samowolne naruszenie (zajęcie) pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i nałożenie kary pieniężnej, to jednak nie ma podstaw do twierdzenia, iż nałożenie kary pieniężnej jest niedopuszczalne, jeżeli zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Dalej skład orzekający stwierdza, iż "zarządca drogi dysponuje dwoma niezależnymi środkami prawnymi i to on decyduje, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, który z tych środków należy zastosować. W sytuacji, kiedy zarządca uzna, że skuteczniejszym środkiem będzie nałożenie kary pieniężnej, a kara ta wywrze zamierzony efekt i pas drogowy zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, nie jest konieczne wydawanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych". Z powyższego wynika, iż postawiony przez skarżących zarzut niezastosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych jest niezasadny. Rozpatrując zarzut drugi i trzeci łącznie (gdyż odnoszą się w istocie do tego samego problemu) należy przyjąć, że i tu postępowanie Prezydenta Miasta C. było prawidłowe. Zawiadomienie "A" sp. z o.o. (w związku z błędnym ustaleniem strony postępowania) nastąpiło już 29 lipca 2013 r. Prawidłowe ustalenie strony "B" s.c. S. B. M. C., zgodnie z wydrukiem z bazy danych nastąpiło dnia [...] r. I w tym samym dniu skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania. Nietrafny jest w tym zakresie również podniesiony przez pełnomocnika karzących argument, iż kara winna zostać wymierzona za jeden dzień (gdyż następnego dnia po uzyskaniu informacji o wszczęciu postępowania została usunięta). Kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie jest wymierzana za okres od wszczęcia postępowania wobec konkretnego podmiotu, ale za cały okres zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.