II SA/Gl 1651/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi S. spółka z o.o. w S. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 24 października 2024 r. nr 104/2024 w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 24 października 2024 r. nr 104/2024 wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425., dalej w skrócie uIOŚ) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach [...] r. - [...] r. w S. sp. z o.o. w S. przy ul. [...] (dalej "Spółka" lub "skarżąca") udokumentowanych protokołem kontroli Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (WIOŚ) zarządził wobec Spółki prowadzenie na bieżąco i zgodnie ze stanem rzeczywistym ewidencji ilościowo-jakościowej odpadów zgodnie z katalogiem odpadów, z wykorzystaniem kart przekazania oraz kart ewidencji odpadów w myśl art. 66 i 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Jako termin realizacji wskazano: "na bieżąco". W zarządzeniu wyznaczono jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń na dzień 31 styczeń 2025 r. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w Spółce przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach – Delegatury w Częstochowie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Organ podał przy tym, że Spółka zajmuje się eksploatacją i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, znajdującego się w S. przy ul. [...]. Działalność Spółki obejmuje przyjmowanie do unieszkodliwienia lub przetworzenia odpadów wskazanych pozwoleniu zintegrowanym z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...]. Organ ustalił, że odpady przyjęte do unieszkodliwienia w dniach 14 maja 2024 r. – 16 maja 2024 r. jako odpady o kodzie 19 12 09 Minerały (np. piasek, kamienie) zgodnie z potwierdzonymi kartami przekazani odpadów nie stanowiły minerałów o strukturze sypkiej i mineralnej z elementami kamieni, a przypominały odpady zawierające elementy tworzyw sztucznych, folii i tekstyliów czyli pozostałości po sortowaniu o kodzie 19 12 12. Pomimo, iż Spółka zgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym może przyjmować do unieszkodliwienia zarówno odpady o kodzie 19 12 09, jak i odpady o kodzie 19 12 12, to karty przekazania odpadów potwierdzają przyjęcie odpadów o kodzie 19 12 09 ze wskazanych wyżej transportów, przez co są niezgodne ze stanem rzeczywistym, gdyż przyjęte odpady nie stanowiły jedynie minerałów lecz zawierały elementy przypominające elementy tworzyw sztucznych i folii. Mając na uwadze ustalenia kontroli organ stwierdził, iż ewidencja odpadów jest prowadzona w sposób niezgodny z art. 66 ustawy odpadach. Tymczasem spółka zobowiązana jest do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. Organ zaznaczył jednocześnie, że Spółka odmówiła podpisania protokołu kontroli oraz przedstawiła swoje zastrzeżenia i uwagi wobec ustaleń zawartych w przywołanym wyżej protokole kontroli. Stan przedstawiony w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego został zaś stwierdzony po uwzględnieniu przedstawionego w piśmie stanowiska kontrolowanego podmiotu oraz po analizie ustaleń kontroli. W skardze na powyższe zarządzenie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. 1) art. 12 ust. 1 pkt 1) uIOŚ poprzez wydanie Zarządzenia wyłączenie w oparciu o ustalenia protokołu kontroli, a nie w oparciu o wymagane w tej normie "ustalenia kontroli", na które winny składać się ustalenia protokołu oraz rozstrzygnięcia i argumenty organu podjęte w odniesieniu do pisma skarżącej z dnia 2 października 2024 r.; 2) art. 12 ust. 1 pkt. 1) uIOŚ, poprzez wydanie zarządzenia w oparciu ustalenia Protokołu oraz "po uwzględnieniu stanowiska kontrolowanego podmiotu" podczas, gdy ustalenia protokołu oraz stanowiska Spółki do protokołu, w zakresie stanu faktycznego, pozostają wzajemnie sprzeczne; 3) art. 12 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 11 ust. 3 uIOŚ poprzez wydanie zarządzenia w oparciu o ustalenia protokołu, które nie mogą stanowić podstawy wydania zarządzenia, bez wyraźnego rozstrzygnięcia przez organ, wątpliwości podniesionych przez skarżącą w stanowisku do protokołu, co pozostawia niepewność dotyczącą ostatecznych ustaleń kontroli, w tym stanu faktycznego; 4) art. 12 ust. 1 pkt. 1) w zw. z art. 11 ust. 3 uIOŚ poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącej i wydanie zarządzenia bez wskazania z jakich powodów organ uznał lub odrzucił argumenty skarżącej dotyczące prawidłowości ustaleń stanu faktycznego opisanego protokołem, co w konsekwencji nie pozwala skarżącej na ocenę zasadności wydanego zarządzenia; 5) art. 12 ust. 1 pkt. 1) w związku z art. 9 ust. 2 uIOŚ poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia, w oparciu o stan faktyczny ustalony protokołem, który nie jest zgodny ze stanem rzeczywistym, a jego ustalenia dokonano, z naruszeniem reguł i uprawnień dotyczących prowadzenia kontroli i ustalania stanu faktycznego, co dotyczy kwestii przyjęcia przez organ oceny rodzaju odpadów przyjętych w dniach: 14-16 maja 2024, wyłącznie w oparciu o nie przeznaczony do tego monitoring wizyjny; 6) art. 12 ust. 1 pkt. 1) uIOŚ poprzez wydanie zarządzenia w oparciu o brak jednoznacznej oceny, iż odpady przyjęte w dniach: 14 -16 maja 2024, nie stanowią odpadu o kodzie 19 12 09 zadeklarowanego w dokumentach tj. kartach przekazania oraz kartach ewidencji odpadów, co wynika ze sformułowania, że "... przyjęte odpady nie stanowiły jedynie minerałów lecz zawierały elementy przypominające elementy tworzyw sztucznych i folii" - co nie stanowi podstawy do uznania, iż przedmiotowe odpady nie mogły być uznane za odpady w postaci minerału; 7) art. 12 ust. 1 pkt. 1) w zw. z ust. 2 uIOŚ poprzez jego zastosowanie i wydanie zarządzenia w zakresie nakazania realizowania przez skarżącą obowiązków wskazanych w punkcie 1 tego zarządzenia, podczas gdy skarżąca realizowała je przed wszczęciem kontroli i realizuje je w dalszym ciągu; Skarżąca podniosła przy tym, że wszystkie zarzuty miały istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie i przedstawił wywód zmierzający do wykazania bezzasadności podniesionych w niej zarzutów. Na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."). W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takimi aktami są m. in. zarządzenia pokontrolne, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., II SA/Go 207/18). Nakazy sformułowane w zarządzeniu pokontrolnym stanowią w istocie przypomnienie praw i obowiązków w sposób oczywisty już przedtem istniejących tj. wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa czy decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do kontrolowanego podmiotu. Badanie legalności zarządzenia pokontrolnego sprowadza się zasadniczo do sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i wydanych decyzji administracyjnych w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania. Badanie to obejmuje ustalenie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić należy, że sąd administracyjny dokonując oceny zarządzenia pokontrolnego nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2022 r., III OSK 5434/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 2272/19). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona będzie mogła skorzystać, jeśli w oparciu o protokół kontroli zostanie wszczęte postępowanie administracyjne. W kontrolowanym obecnie zarządzeniu organ zarządził wobec Spółki prowadzenie na bieżąco i zgodnie ze stanem rzeczywistym ewidencji ilościowo-jakościowej odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów, z wykorzystaniem kart przekazania oraz kart ewidencji odpadów w myśl art. 66 i 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Wydanie zarządzenia tej treści byłoby bez wątpienia uzasadnione, gdyby z ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia wynikało, że według organu adresat zarządzenia uchybia konkretnym obowiązkom w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów. Ponadto takie odpowiednio wyartykułowane w uzasadnieniu ustalenie powinno znajdować oparcie w protokole pokontrolnym. Tymczasem, w ocenie Sądu, ustalenia przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanego obecnie zarządzenia nie dawały wystarczających podstaw do jego wydania. Według ustaleń poczynionych w uzasadnieniu odpady przyjęte do unieszkodliwienia w dniach w dniach 14 maja 2024 r. – 16 maja 2024 r. (organ podał przy tym dokładne pory dnia) jako odpady o kodzie 19 12 09 "przypominały odpady zawierające elementy tworzyw sztucznych, foli i tekstyliów czyli pozostałości po sortowaniu o kodzie 19 12 12". W dalszej zaś części uzasadnienia organ podał, że "przyjęte odpady nie stanowiły jedynie minerałów lecz zawierał elementy przypominające elementy tworzyw sztucznych i folii.". W oparciu o te ustalenia organ wywiódł dalej, że ewidencja odpadów jest prowadzona w sposób niezgodny z art. 66 ustawy o odpadach. Jednak, w ocenie Sądu, przywołane tutaj ustalenia organu nie są wystarczająco stanowcze i jednoznaczne, aby wywodzić, że prowadzenie ewidencji odbywa się niezgodnie z tym przepisem. Stwierdzenie, że coś przypomina odpady o kodzie 19 12 12, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w odpadach występują elementy "przypominające elementy tworzyw sztucznych i folii" świadczy zdaniem Sądu o tym, że organ powziął wątpliwości co do tego jakie odpady przyjmowane są przez Spółkę do unieszkodliwiania. Jednak w ocenie Sądu same wątpliwości jeszcze nie wystarczają do postawienia tezy, że adresat zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie wykonuje prawidłowo obowiązków, o których mowa w art. 66 ustawy o odpadach. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o opdadach, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Przypomnienie adresatowi zarządzenia pokontrolnego o konieczności realizacji tego obowiązku jest prawnie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy organ jednoznacznie stwierdzi, że obowiązek ten nie jest prawidłowo wykonywany. Wobec przywołanych powyżej stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia należało przyjąć, że organ w wyniku przeprowadzonej kontroli jedynie powziął wątpliwość, co do prawidłowości realizacji przez Spółkę obowiązku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu nie uprawniało go to jeszcze do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez przedwczesne uznanie, że Spółka nieprawidłowo prowadzi ewidencję odpadów i zachodzi konieczność zmiany sposobu jej prowadzenia, zgodnie ze wskazaniami organu. Tym samym doszło także do naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 uIOŚ. Jednocześnie Sąd odstąpił od dalej idącej kontroli zaskarżonego zarządzenia do czego zmierzały zarzuty skargi. Sprowadzałaby się ona bowiem do kontroli prawidłowości stanu faktycznego ustalonego w protokole pokontrolnym, co, pomijając już wskazaną powyżej niejednoznaczność ustaleń organu, wykraczałoby poza zakres kontroli, jaką w realiach rozpoznawanej sprawy mógł sprawować sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. O kosztach postępowania Sąd orzekł działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.