II SA/Gl 1652/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Prezydent Miasta D. (dalej: "organ I instancji) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 4, art. 5 ust. 2a, art. 13, art. 13a ust. 1 art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, dalej: "ustawa") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U z 2019r. poz. 1177), nie przyznał M.K. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia wychowawczego na syna K.K. (dalej: "syn" lub "dziecko"), w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021r. W uzasadnieniu podał, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad synem na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] r., sygn. akt [...], (dalej: "wyrok") zostało powierzone obojgu rodzicom (punkt 2 wyroku) oraz ustalono kontakty skarżącego z synem (punkt 3 wyroku). Wyrokiem tym w punkcie 1 rozwiązano przez rozwód małżeństwo skarżącego z M.K. (dalej: "matka dziecka"). Ponadto, z oświadczenia matki dziecka wynika, że dziecko zamieszkuje z nią, a skarżący wywiązuje się z nałożonych na niego zobowiązań. Wobec powyższe skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego ani w całości, ani w części. Jednocześnie skarżący, na jego prośbę został przesłuchany na okoliczność faktycznego wymiaru sprawowania opieki na synem i podał, iż różni się on od tego ustalonego w wyroku, gdyż poświęca synowi więcej czasu niż zostało to w nim określone. Wobec powyższego organ ustalił, że oboje rodzice sprawują nad synem opiekę, jednakże z uwagi na literalną wykładnię art. 5 ust. 2 a ustawy nie ma możliwości uznania, że rodzice sprawują opiekę naprzemienną, gdyż nie została ona orzeczona w wyroku. Ponadto, przesłanką przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie dziecka wraz z osobą wnioskującą o to świadczenie. Pismem z dnia 1 października 2019 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podał, że sprawuje nad synem opiekę naprzemienną, gdyż wykonuje ją w sposób powtarzający się i w porównywalnym czasie co matka dziecka. W trakcie sprawowania opieki, syn przebywa w mieszkaniu skarżącego i śpi tam oraz wykonuje wszystkie aktywności, zatem w tym czasie pozostaje na jego wyłącznym utrzymaniu. Dodatkowo, skarżący sprawuje opiekę nad synem w większym wymiarze niż mu to przyznano i nie wie dlaczego Sąd przyznał mu opiekę nad synem w takim a nie innym wymiarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zaakcentowało, że nie stanowi opieki naprzemiennej sytuacja, w której dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, stale zamieszkuje z jednym z rodziców, a drugi rodzic ma jedynie ustalone w określonym wymiarze i okresie kontakty z dzieckiem. Przy badaniu istnienia opieki naprzemiennej należy ocenić kilka kryteriów, które muszą wystąpić łącznie, tj.: posiadanie władzy rodzicielskiej, wspólne zamieszkiwanie i przebywanie z dzieckiem, zaspokajanie jego potrzeb bytowych, wychowawczych i emocjonalnych, wychowanie i utrzymanie. Natomiast w niniejszej sprawie nie można mówić o sprawowaniu przez rodziców opieki naprzemiennej, nawet biorąc pod uwagę to, że skarżący sprawuje faktycznie opiekę w wymiarze większym niż wynika to z orzeczenia sądu, np. w weekend, w który sprawuje opiekę nie odwozi syna do matki na godz. 19, tak jak wynika to z wyroku, ale zawozi syna w poniedziałek prosto do przedszkola. Organ uznał, że w skali miesiąca dziecko u skarżącego przebywa około 10 dni, a wraz z matką około 20 dni. Natomiast w miesiącu lipcu każdego roku dziecko przez pierwsze dwa tygodnie pozostaje pod opieką ojca, a kolejne dwa pod opieką matki, a w miesiącu sierpniu jedynie tydzień pod opieką skarżącego. Wobec czego nie są to porównywalne i powtarzające się okresy. Pismem z dnia 18 listopada 2019 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję i zarzucił organom obu instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 21 ustawy poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą nieuznaniem syna za członka jego rodziny i zanegowaniu faktu sprawowania nad nim opieki naprzemiennej przez obojga rodziców oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 7 i art. 77 k.p.a., skutkujące niezebraniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Domagał się uchylenia decyzji organu II instancji, jak również decyzji organu I instancji. Uznał, że dla określenia opieki naprzemiennej nie ma znaczenia miejsce zamieszkania dziecka. Ustawodawca nie zdefiniował również pojęcia "opieka naprzemienna". Fakt jej sprawowania przez skarżącego i matkę syna wynika bezpośrednio z punktu 2 i 3 wyroku, dlatego uważa, że ze swoim synem tworzy rodzinę i czas jaki z nim spędza w pełni mu poświęca. Zapewnia mu przy tym dodatkowe zajęcia wymagające nakładów pieniężnych. Syn w miejscu zamieszkania skarżącego przechowuje zabawki i ubrania. Stąd również skarżący zaspokaja jego potrzeby pod każdym względem. Nie neguje tego, że jego matka sprawuje opiekę nad synem w większym wymiarze, ale razem współdecydują o jego ważnych sprawach. Ponadto, wobec braku pisemnego uzasadnienia wyroku rozwodowego) skarżący domyśla się, że opieka nad dzieckiem została podzielona w taki, a nie inny sposób z uwagi na wiek dziecka (4,5 roku w chwili wydania wyroku rozwodowego). Z tego powodu podejmuje działania by zmienić wymiar sprawowanej opieki nad dzieckiem i wystosował do matki dziecka zaproszenie do mediacji. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r., nr [...], na podstawie której utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r., nr [...], odmawiająca przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na syna K., w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Zasadniczym problemem prawnym występującym w niniejszej sprawie jest prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2407, dalej w skrócie, jak dotychczas: "ustawa"). Przepis ten statuuje wyłącznie na potrzeby tejże ustawy legalną definicję rodziny, która oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Warunkiem zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców - o czym wyraźnie stanowi przepis - jest uzyskanie przez rodziców dziecka, którzy nie stanowią jednej rodziny, orzeczenia sądowego o opiece naprzemiennej. Powyższa regulacja ma charakter szczególny, gdyż odstępuje od zasady przyjętej w całej ustawie, z tej przyczyny w żadnym aspekcie nie powinna podlegać wykładni rozszerzającej wykraczającej poza granice wykładni językowej. Wobec tego, w tym ostatnim przypadku dla stwierdzenia prawa do pobierania świadczenia wychowawczego konieczne jest ustalenie przez organ rozpatrujący wniosek, czy wystąpił określony ustawowo warunek sprawowania opieki naprzemiennej przez oboje rodziców w stosunku do wspólnego dziecka, zgodnie z orzeczeniem sądu, a jeśli tak, to w jakim dokładnie wymiarze czasowym jest on realizowany przez każdego z rodziców. Zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, zaś zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu może nastąpić tylko w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W treści wyroku rozwodowego wydanego przez Sąd Okręgowy w K. w dniu [...] r. sygn. akt [...] nie zostało użyte sformułowanie "opieka naprzemienna", lecz Sąd powszechny powierzył władzę rodzicielską obojgu rodzicom ustalając miejsce pobytu małoletniego syna przy matce (pkt II wyroku), oraz szczegółowo ustalił sposób kontaktowania się syna ze skarżącym (pkt III wyroku). W chwili wydania powyższego wyroku obowiązywała regulacja w przedmiocie naprzemiennej opieki nad dzieckiem, która pojawiła się pod tą nazwą w przepisach ustawy, która weszła w życie 1 kwietnia 2016 r. Nie zmienia to jednak faktu, że treść art. 2 pkt 16 ustawy jest jednoznaczna - postanowienie o opiece naprzemiennej musi znaleźć odzwierciedlenie w prawomocnym orzeczeniu sądowym. Dopóki to nie nastąpi, dopóty organ nie ma podstaw do przyjęcia, że wobec dziecka wykonywana jest opieka naprzemienna. Orzeczenie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej zawarte w wyroku rozwodowym nie ma waloru ostateczności w tym znaczeniu, że nie może ono ulec nigdy zmianie. Przeciwnie, ilekroć wymaga tego dobro dziecka i nastąpi zmiana okoliczności faktycznych, w stosunku do tych, które były podstawą orzekania o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej w dacie wydawania wyroku rozwodowego, orzeczenie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej może ulec zmianie, również w kierunku ustalenia pieczy naprzemiennej. W związku z powyższym, w ślad za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1669/17 (CBOS), powtórzyć należy że, "skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie omawianej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona". Zważywszy, że samo brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej ( gramatycznej). Powyższy pogląd jest w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Oznacza to, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. I OSK 947/17 (CBOS), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Wobec tego wbrew stanowisku skarżącego, uprawniona jest teza, wedle której "organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze" (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17 i z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1669/17, CBOS). Wbrew przy tym stanowisku skarżącego, przejawem sprawowania opieki naprzemiennej nie jest ustalona przez sąd duża częstotliwość kontaktów dziecka z jednym z rodziców, a wręcz przeciwnie brak ustalenia kontaktów pomiędzy rodzicami a dziećmi, bowiem kwestia z nimi kontaktów może być przez rodziców samodzielnie i zgodnie uregulowana. Mając na uwadze powyższe zaprezentowana przez oba organy orzekające w sprawie interpretacja art. 2 pkt 16 ustawy w części dotyczącej opieki naprzemiennej odpowiada językowemu znaczeniu tego przepisu, bowiem z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu (lub innym orzeczeniu). Ustawodawca nie nałożył na organy administracji obowiązku badania i ustalania, czy i jak faktycznie jest wykonywana opieka naprzemienna. W praktyce "opieka naprzemienna oznacza utrzymywanie dwóch domów, w których pełnoprawnym mieszkańcem jest dziecko (pokój dziecka, podwójny komplet rzeczy codziennego użytku dla dziecka)". W istocie rzeczy chodzi o zrównoważone współuczestnictwo (opiekę równoważną) rodziców w wychowaniu dziecka, polegające na stworzeniu koalicji wychowawczej dla osiągnięcia wspólnego celu, jakim jest dobro dziecka. Dopóki jednak postanowienie o opiece naprzemiennej nie znajdzie odzwierciedlenia w prawomocnym orzeczeniu sądowym, dopóty organ na użytek świadczenia, o którym mowa w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nie ma podstaw do przyjęcia, że wobec dziecka wykonywana jest opieka naprzemienna i tym samym ustalenia ,że dziecko należy do rodzin obojga rodziców . Skarżący domagając się przyznania świadczenia wychowawczego występuje w istocie o pomoc ze środków publicznych. Przyjmuje się natomiast, iż warunki przyznania i realizacji takiej pomocy mogą być przez ustawodawcę ukształtowane w sposób bardziej restrykcyjny niż gdyby pomoc nie miała charakteru publicznego. Warunki te mogą dotyczyć chociażby konieczności zgody strony na głębszą ingerencję organów w sferę jej prywatności czy też spełnienia dodatkowych warunków już w momencie ubiegania się o pomoc (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 654/16; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt. II GSK 3146/15, CBOS). Z powyższego punktu widzenia domaganie się przedłożenia orzeczenia sądu powszechnego o opiece naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego w okolicznościach, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy, nie może być postrzegane jako działanie niekonieczne. Z powyższych przyczyn organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jak również procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., bowiem wyjaśniły wszystkie aspekty rozpatrywanej sprawy, poczyniły trafne i logicznie rozważania, które zaprezentowały w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.