II SA/Gl 1653/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w sprawie o odpady 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 1617 (jeden tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 79c ust. 3, art. 79d ust. 3 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243), wymierzył obecnie skarżącemu J. M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" J. M. w C., karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych za rok 2009 o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że skarżący będąc zobowiązanym do przekazania takiego zestawienia uchybił temu obowiązkowi. Tymczasem przepisy ustawy o odpadach określają obowiązki posiadaczy odpadów, a należy do nich m.in. obowiązek prowadzenia ewidencji dotyczącej rodzajów i ilości odpadów, sposobów gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, a także obowiązek corocznego przekazywania właściwemu organowi informacji na ten temat. Ponieważ skarżący nie złożył wspomnianego zestawienia, organ na mocy art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej we orzeczonej wysokości. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował prawidłowość wymierzenia kary, podnosząc że ustawa o odpadach sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem [...]r., nie przewidywała żadnej sankcji za uchybienie obowiązkom wskazanym w jej art. 37c ust. 3, a więc m.in. za nieprzekazanie wspomnianej informacji. Stąd też organ dokonał błędnej interpretacji art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, gdyż przepis ten sankcjonuje naruszenie wspomnianych obowiązków dopiero w stosunku do sprawozdań za 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie podzielił zarzutów odnośnie braku normatywnych podstaw do nałożenia kary w zaistniałym stanie faktycznym, zauważając że nowelizacja ustawy o odpadach, na którą powołano się w odwołaniu weszła w życie 12 marca 2010 r. Powołano się na zasadę związania organów administracji publicznej obowiązującymi przepisami prawa. Zarazem Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy ustawy o odpadach odnoszące się do kary za nieprzekazanie informacji o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, nie pozostawiają organom swobody działania w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa w niniejszej sprawie polegało na zastosowaniu sankcji w postaci kary administracyjnej za naruszenie prawa, które nastąpiło przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o odpadach. Nadto wprowadzenie zmian ustawowych nastąpiło w okresie, w którym miało być złożone sprawozdanie i co do zasady powinno odnosić się do sprawozdania za rok 2010 - nie zaś za 2009. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że znowelizowane przepisy nie mają zastosowania do sprawozdań za rok 2009, gdyż ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, a wobec tego należało stosować ją zgodnie z zasadą natychmiastowego działania prawa. W konsekwencji oznaczało to zastosowanie jej przepisów do tych podmioŧów, które nie złożyły sprawozdania za 2009 r. przed końcem terminu do dokonania tej czynności, tj. przed dniem 31 marca 2010 r. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 402/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe ze względu na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1509/10) odnośnie zgodności art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, rozpoznał powyższe pytanie prawne, wobec czego postanowieniem z dnia 21 października 2013 r. tut. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Pismem procesowym z dnia 4 grudnia 2013 r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik skarżącego, który poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa. Powołał się też na wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Decyzje organów obydwu instancji zostały wydane na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wydania), który nakładał na właściwy organ obowiązek wymierzenia posiadaczowi odpadów kary w wysokości 10.000,00 zł jeżeli ten nie przekazał zbiorczego zestawienia danych w ustawowo wyznaczonym terminie. Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Trybunał uznał za zasadny zarzut nieproporcjonalności sankcji przewidzianej w tym przepisie za opóźnione przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. Zdaniem Trybunału, zbytnia dolegliwość administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach wynikała ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Co do zasady nie zakwestionowano samej powinności prowadzenia przez przedsiębiorcę ewidencji informacji o odpadach, jak również sankcji za jej brak lub nieterminowe złożenie właściwemu organowi, lecz jedynie fakt, że była ona wymierzana w określonej z góry wysokości, bez jakiejkolwiek możliwości wpływu na jej wysokość, rozkładania na raty bądź też umarzania w zależności od okoliczności konkretnego stanu faktycznego. Co istotne, Trybunał podkreślił, że samo istnienie tego rodzaju sankcji nie mogło być uznane za niekonstytucyjne, albowiem służy ona dyscyplinowaniu przedsiębiorców do postępowania, które zapewni zgodność rzeczywistego poziomu wytwarzania lub postępowania z odpadami z normami ustawowymi. Prowadzenie ewidencji jest także konieczne do skutecznego wykonywania kontroli na miejscu przez służby ochrony środowiska. W zaistniałych okolicznościach wskazać trzeba, że pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana jeszcze przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to dokonując sądowej kontroli tej decyzji nie można było tego wyroku pominąć. Zasada, wedle której sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wydania nie ma bowiem zastosowania w przypadku derogacji przepisu dokonanej mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wynika to z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, może nastąpić również po wydaniu takiej decyzji administracyjnej, gdy podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Jeżeli więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie wyrok stwierdzający niekonstytucyjność normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (zob.: R. Hauser, J. Trzciński: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50–51, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2013r., sygn. akt III SA/Wa 1002/12, niepubl.). Konsekwencją stwierdzenia niezgodności przepisu art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z Konstytucją jest stwierdzenie, że zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a., co implikuje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji. Zauważyć przy tym trzeba, że ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. utraciła moc zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. Oznacza to, że właściwy organ prowadząc ponownie postępowanie administracyjne w sprawie nieprzekazania przez skarżącego zbiorczego zestawienia danych za rok 2009 o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, zobligowany będzie do dokonania oceny, czy istnieją normatywne podstawy do prowadzenia postępowania ustalającego ewentualną odpowiedzialność administracyjną skarżącego z tego tytułu. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 400,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 1.200,00 zł, wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).